Решение Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 13 марта 2003 г. О признании постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 26.12.2002 г. N 566-ПП "О временных мерах по регулированию миграции в Кабардино-Балкарскую Республику" противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не порождающим правовых последствий

Решение Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики
от 13 марта 2003 г.

Именем Российской Федерации

Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики в составе:

     председательствующего Кучукова О.М.

     при секретаре Садонцевой Г.В.

     с участием представителя прокурора

     Кабардино-Балкарской Республики Малаевой К.М.

     и представителя Парламента Кабардино-Балкарской

     Республики Хамукова А.В.

Рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Кабардино-Балкарской Республики о признании постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 26.12.2002 года N 566-ПП "О временных мерах по регулированию миграции в Кабардино-Балкарскую Республику" противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не влекущим правовых последствий, установил:

считая, что постановление Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 26.12.2002 года N 566-ПП "О временных мерах по регулированию миграции в Кабардино-Балкарскую Республику" противоречит федеральному законодательству, прокурор Кабардино-Балкарской Республики обратился в Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением о признании постановления противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не влекущим правовых последствий. В обоснование заявленных требований прокурор указал на то, что постановление Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 26.12.2002 года N 566-ПП принято Парламентом Кабардино - Балкарской Республики с превышением его полномочий, что постановление N 566-ПП противоречит части 1 статьи 27, части 3 статьи 55, пункту "в" статьи 71 и статье 76 Конституции Российской Федерации, пункту 4 статьи 3 и статье 8 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.1995 года N 713 "Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию" Правилам (пункту 2 части 1).

В судебном заседании представитель прокурора Кабардино-Балкарской Республики Малаева К.М. заявление поддержала в полном объеме и дополнила доводы прокурора указанием на то, что постановление Парламента Кабардино - Балкарской Республики от 25.12.2002 года N 566-ПП "О временных мерах по регулированию миграции в Кабардино-Балкарскую Республику" противоречит и статьям 47 и 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральному закону Российской Федерации "Об актах гражданского состояния".

Представитель Парламента Кабардино-Балкарской Республики Хамуков А.В. с требованиями прокурора Кабардино-Балкарской Республики не согласился. Утверждая, что оспариваемое прокурором постановление Парламента Кабардино - Балкарской Республики принято в соответствии с полномочиями Парламента Кабардино-Балкарской Республики, что оно, как носящее рекомендательный характер, не направлено на установление, изменение или отмену правовых норм и в силу этого не является нормативным правовым актом, что поскольку регистрация граждан по месту их пребывания и жительства носит уведомительный, а не разрешительный характер, постановление Парламента Кабардино-Балкарской Республики не нарушает прав и законных интересов граждан.

Выслушав представителей прокурора Кабардино-Балкарской Республики и Парламента Кабардино-Балкарской Республики, изучив материалы дела, Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики находит заявление обоснованным и подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "в" статьи 71 и статьей 76 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам и иным актам, изданным в Российской Федерации, по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным актом субъекта Российской Федерации действует федеральный закон.

В соответствии с частью 1 статьи 27 и частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Статьей 8 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" установлен исчерпывающий перечень оснований для ограничения прав граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. В частности, этим законом право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства ограничивается на территориях с определенным режимом: в пограничной зоне, в закрытых военных городках и административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, а также на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случаях опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности. Установление иных, кроме указанных в федеральном законе, оснований для введения ограничения регистрации граждан по месту пребывания и жительства, является нарушением требований Конституции Российской Федерации и федерального закона.

Постановление Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 26.12.2002 года N 566-ПП "О временных мерах по регулированию миграции в Кабардино - Балкарскую Республику" этим требованиям федерального законодательства противоречит, поскольку пунктом 2 постановления по не предусмотренным федеральным законодательством основаниям ограничена постоянная регистрация граждан, прибывающих в Кабардино-Балкарскую Республику на постоянное место жительства.

Пунктом 4 постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 26.12.2002 года N 566-ПП "О временных мерах по регулированию миграции в Кабардино-Балкарскую Республику" Правительству Кабардино-Балкарской Республики предложено утвердить правила регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и жительства в Кабардино - Балкарской Республике, а для рассмотрения вопросов регистрации граждан, прибывающих в Кабардино-Балкарскую Республику на постоянное жительство, образовать специальную комиссию. Между тем в соответствии с пунктом 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", правила регистрации и снятия с регистрационного учета граждан по месту их пребывания и жительства, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждается Правительством Российской Федерации. Правительством Российской Федерации такие правила утверждены 17.07.1995 года постановлением N 713 "Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию". В соответствии с пунктом 2 части 1 Правил органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных пунктах, в закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной зоне или в закрытых административно - территориальных образованиях, в которых имеются органы внутренних дел, являются органы внутренних дел, а в остальных населенных пунктах - органы местного самоуправления. Предложив Правительству Кабардино-Балкарской Республики утвердить правила регистрации и снятия граждан с регистрационного учета, создать специальную комиссию для рассмотрения вопросов регистрации граждан, постановление Парламента Кабардино - Балкарской Республики вошло в противоречие с Законом Российской Федерации от 25.06.1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и с утвержденными Правительством Российской Федерации постановлением от 17.07.1995 года N 713 Правилами.

В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним урегулированы статьей 131 Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии с частью 6 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, основания отказа в регистрации и приостановления регистрации устанавливаются законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Статьи 19 и 20 Федерального закона Российской Федерации от 21.07.1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" содержат исчерпывающий перечень оснований для приостановления регистрации прав на недвижимое имущество и для отказа в регистрации этих прав. Этими нормами не предусмотрена возможность для приостановления государственной регистрации прав или для отказа в государственной регистрации прав на недвижимое имущество по мотиву отсутствия у гражданина регистрации по месту пребывания или по месту жительства.

Вопреки этим положениям федерального законодательства подпунктом 5 пункта 4 постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 26.12.2002 года N 566-ПП "О временных мерах по регулированию миграции в Кабардино-Балкарскую Республику" Учреждению юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Кабардино-Балкарской Республики поручено на период действия постановления приостановить регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с недвижимым имуществом, находящимся на территории республики, лицам, не имеющим постоянной регистрации на территории республики. По существу постановление Парламента Кабардино-Балкарской Республики N 566-ПП ограничило граждан Российской Федерации в праве свободно приобретать недвижимое имущество на территории Кабардино-Балкарской Республики, в праве свободно владеть, пользоваться и распоряжаться недвижимым имуществом.

Общие нормы, устанавливающие перечень актов гражданского состояния, подлежащих государственной регистрации, общий порядок регистрации актов гражданского состояния, их аннулирования и восстановления содержится в статье 47 Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии с частью 4 статьи 47 Гражданского кодекса Российской Федерации все вопросы, касающиеся государственной регистрации актов гражданского состояния, регулируются законом об актах гражданского состояния. Статьями 7 и 11 Федерального закона Российской Федерации от 15.11.1997 года N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" установлены основания для государственной регистрации рождения ребенка, а в главе 3 - вопросы государственной регистрации заключения брака. Федеральным законом не предусмотрена возможность приостановления государственной регистрации акта рождения и регистрации брака ввиду отсутствия у родителей ребенка или у вступающих в брак лиц постоянной регистрации по месту пребывания или по месту жительства. В соответствии со статьей 3 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" регистрация либо отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод гражданина, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

Вопреки этим положениям федерального законодательства подпунктом 6 пункта 4 постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 26.12.2002 года N 566-ПП "О временных мерах по регулированию миграции в Кабардино-Балкарскую Республику" органам записи актов гражданского состояния поручено приостановить регистрацию браков, если лицо, вступающее в брак, не имеет постоянной регистрации на территории республики, приостановить государственную регистрацию рождения ребенка, если его родители не имеют постоянной регистрации на территории республики.

Указывая в постановлении на то, что его принятие имеет целью усиление государственного контроля за миграцией, обеспечение социально - экономической стабильности, гражданского мира и межнационального согласия, защиты прав и законных интересов граждан, проживающих на территории Кабардино-Балкарской Республики, что при его принятии учитывается прохождение по территории республики государственной границы Российской Федерации, постановление Парламента Кабардино-Балкарской Республики N 566 - ПП незаконно расширило круг оснований, при которых федеральными законами допускается ограничение прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, ограничение прав граждан на приобретение недвижимости, в регистрации актов рождения и вступления в брак.

Учитывая, что постановление Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 26.12.2002 года N 566-ПП "О временных мерах по регулированию миграции в Кабардино-Балкарскую Республику" является единым нормативным актом, что основные его положения противоречат федеральному законодательству, все постановление подлежит признанию противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его принятия.

При этом доводы представителя Парламента Кабардино-Балкарской Республики о том, что постановление не носит нормативного характера, не нарушает прав и свобод граждан Российской Федерации, являются необоснованными, поскольку постановление содержит в себе правовые нормы, распространяющиеся на неограниченный круг лиц и затрагивающие интересы неограниченного числа граждан, поскольку в них установлены обязательные правила поведения и поскольку действие постановления вопреки федеральному законодательству ограничивает право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, на приобретение ими недвижимого имущества, на регистрацию актов гражданского состояния.

В силу изложенного Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению.

В соответствии со статьей 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" сообщение о признании постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 26.12.2002 года N 566-ПП "О временных мерах по регулированию миграции в Кабардино-Балкарскую Республику" противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его принятия подлежит опубликованию в газетах "Кабардино-Балкарская правда", "Адыгэ псалъэ" и "Заман".

На основании изложенного, руководствуясь статьями 199, 252 и 253 ГПК РФ, Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики решил:

Заявление прокурора Кабардино-Балкарской Республики удовлетворить.

Признать постановление Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 26.12.2002 года N 566-ПП "О временных мерах по регулированию миграции в Кабардино-Балкарскую Республику" противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не порождающим правовых последствий со дня его принятия.

Сообщение о признании постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 26.12.2002 года N 566-ПП "О временных мерах по регулированию миграции в Кабардино-Балкарскую Республику" противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не порождающим правовых последствий со дня его принятия подлежит публикации в газетах "Кабардино-Балкарская правда", "Адыгэ псалъэ" и "Заман".

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Российской Федерации в 10-дневный срок со дня изготовления мотивированного решения путем подачи кассационной жалобы через Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики.

Настоящее мотивированное решение изготовлено 18 марта 2003 года.

Для просмотра актуального текста документа и получения полной информации о вступлении в силу, изменениях и порядке применения документа, воспользуйтесь поиском в Интернет-версии системы ГАРАНТ: