1. Заявители оспаривают пункт 1.4 "Временных правил содержания собак в г. Уфе", принятые президиумом Уфимского городского Совета решением от 27 июня 1996 года "Об утверждении "Временных правил содержания собак" и упорядочении оплаты за содержание собак в г. Уфе" с изменениями и дополнениями от 9 октября и 19 декабря 1996 года (в редакции от 4 октября 2002 года).

Указанный пункт предусматривает, что "жилищно-эксплуатационными организациями в частичное возмещение расходов, связанных с поддержанием санитарного состояния на закрепленных территориях, оказанием коммунальных услуг, с владельцев собак взимается плата, устанавливаемая Уфимским городским Советом". По решению Уфимского городского Совета ежемесячная плата с владельцев собак с 4 октября 2002 года определяется в размере 0,5 МРОТ (минимальный размер оплаты труда) и вносится совместно с оплатой за квартиру и коммунальные услуги по единому платежному документу.

Заявители полагают, что по смыслу приведенного положения на владельцев собак возложена обязанность уплачивать налог, установленный органом публичной власти с превышением предоставленной ему компетенции. По их мнению, при этом нарушен также порядок опубликования нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, официально для всеобщего сведения, что не согласуется с требованиями статей 6, 7, 14, 62 и 103 Конституции Республики Башкортостан.

До подачи конституционной жалобы гражданка С.В.Байкова обращалась в суд общей юрисдикции с заявлением о признании данного пункта противоречащим Налоговому кодексу Российской Федерации и недействующим с момента утверждения.

Суды первой и надзорной инстанций, исследовав документы и фактические обстоятельства дела, пришли к выводу, что ежемесячная плата с владельцев собак за содержание собак установлена Уфимским городским Советом в пределах своих полномочий и не является ни налогом, ни сбором. Она поступает на расчетный счет МУП УЖХ г. Уфы, после чего производятся выплаты различным службам за предоставленные услуги: газ, воду, расходы на уборку лестничных клеток и прочие затраты. Данная плата относится к расходам предприятий жилищно-коммунального хозяйства и взимается в счет возмещения этих расходов. Судебными решениями не выявлено противоречие указанного положения Конституции Российской Федерации, Налоговому кодексу Российской Федерации и отказано в удовлетворении заявленных требований ввиду их необоснованности.

В соответствии с правовым регулированием предметной, инстанционной и территориальной подведомственности дел в судах (статья 118 Конституции Российской Федерации, статьи 3-6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации") и правовыми позициями, выраженными Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 16 июня 1998 года, от 11 апреля 2000 года, от 18 июля 2003 года и от 27 января 2004 года, не допускается подмена иных видов судопроизводства конституционным судопроизводством.

Анализ представленных материалов и правовое обоснование позиции заявителя показывают, что в жалобе приводятся такие же доводы, какие были исследованы судами общей юрисдикции. В этой связи в настоящем деле Конституционный Суд Республики Башкортостан исходит из преюдициального значения вступивших в законную силу судебных актов, как того требуют положения части первой статьи 4 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" и части первой статьи 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

К началу рассмотрения дела в заседании Конституционного Суда Республики Башкортостан решением Уфимского городского Совета от 24 марта 2005 года "Временные правила содержания собак в г. Уфе" с 28 марта 2005 года признаны утратившими силу. Пунктом 2 этого же решения утверждены "Правила содержания домашних животных в г. Уфе", которые введены в действие с 1 мая 2005 года. Пунктом 3 данного решения установлен сбор за содержание собак в размере 300 рублей в год.

Заявители считают, что оспариваемая ими норма пункта 1.4 "Временных правил содержания собак в г. Уфе" (в редакции решения Уфимского городского Совета от 4 октября 2002 года) по существу сохранилась в пункте 3 решения Уфимского городского Совета от 24 марта 2005 года. Они дополнили жалобу требованием о проверке конституционности указанного положения. При этом заявители, несмотря на имеющиеся сомнения по поводу экономического обоснования размера коммунального платежа, не отрицают саму необходимость оплаты владельцами собак уборки лестничных клеток и уборки территории.

Таким образом, предметом рассмотрения в настоящем деле являются пункт 1.4 "Временных правил содержания собак в г. Уфе" (в редакции решения Уфимского городского Совета от 4 октября 2002 года) и пункт 3 решения Уфимского городского Совета от 24 марта 2005 года "Об утверждении Правил содержания домашних животных в г. Уфе" в части взимания с владельцев собак платы (сбора) за содержание собак (далее соответственно - Временные правила содержания собак в г. Уфе от 27 июня 1996 года и Правила содержания домашних животных в г. Уфе от 24 марта 2005 года).

2. Кабинет Министров Республики Башкортостан в Постановлении от 11 сентября 1995 года N 336 "О Временных правилах содержания собак в городах и населенных пунктах Республики Башкортостан" установил, что при регистрации собак сбор с их владельцев определяется решением городского, районного Совета и не может превышать 1/7 части минимальной оплаты труда. В нем, помимо регистрационного сбора, предусматривается дискреционное полномочие местных органов государственной власти установить для владельцев собак дополнительную плату за пользование коммунальными услугами (далее - Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 11 сентября 1995 года N 336).

Правовой основой изданного Кабинетом Министров Республики Башкортостан акта является Постановление Совета Министров РСФСР от 23 сентября 1980 года N 449 "Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР" (с изменениями от 25 сентября 1985 года и 29 октября 1992 года), действующее согласно пункту 2 Раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации. В частности, вводится обязательная регистрация и ежегодная перерегистрация собак в городах; предусмотрены, с учетом местных условий, допустимость ограничения количества собак, содержание которых разрешается владельцам, и, в исключительных случаях, запрещение содержания этих животных по санитарным соображениям; установлена обязанность владельцев оплачивать стоимость расходов по отлову, кормлению, содержанию и ветеринарной обработке нелечебного характера при возвращении по их просьбе отловленных собак из пунктов передержки. Советы Министров автономных республик в целях предупреждения заболеваний животных, исключения возможности причинения ими вреда здоровью людей и окружающей среде вправе в развитие и конкретизацию этих положений принимать нормативные акты, регламентирующие правила регистрации, нормативы и стоимость оказанных услуг, меры по обеспечению соблюдения санитарных правил содержания улиц, дворов и других территорий населенных пунктов, загородных мест отдыха и пляжей, иных правил содержания собак в городах (пункты 1, 4, 6, 8).

Кабинет Министров Республики Башкортостан в силу положений статей 100, 103 и 104 Конституции Республики Башкортостан (в редакции, действовавшей в период принятия вышеназванного постановления) правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Республики Башкортостан, поскольку они не входят в компетенцию Государственного Собрания Республики Башкортостан и Президента Республики Башкортостан, и осуществлять руководство органами, уполномоченными управлять государственной собственностью, а также обеспечивать санитарно-эпидемиологический надзор на основании Закона РСФСР от 19 апреля 1991 года "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (статьи 1, 2, 18 и 19).

Однако, Кабинет Министров Республики Башкортостан, как исполнительный орган государственной власти, не наделяется правом издавать акты об установлении или отмене налогов и/или правом передавать не принадлежащие ему и не свойственные его правовой природе полномочия.

Согласно Конституции Российской Федерации общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. В момент принятия Постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 11 сентября 1995 года N 336 действовал Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Он содержал императивные предписания относительно порядка установления налогов и сборов. Эти нормы предусматривали правовое регулирование налоговых обязательств только законодательными органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления; закрепление волеизъявления этих органов в форме законов и решений; однократность налогообложения; запрет органам государственной власти всех уровней вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей.

Первый вид платежа, упомянутый в Постановлении Кабинета Министров Республики Башкортостан от 11 сентября 1995 года N 336, - сбор с владельцев собак при регистрации собак признавался местным налогом. Этот сбор вносили физические лица, имеющие в городах собак (кроме служебных), в размере, не превышающем 1/7 установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда в год. Районные и городские Советы самостоятельно решали вопрос об установлении указанного сбора (пункты 1 и 4 статьи 21 Закона об основах налоговой системы в Российской Федерации). Уфимский городской Совет реализовал названное полномочие, издав акты об установлении и отмене регистрационного сбора с владельцев собак (решения от 28 апреля 1997 года и 17 декабря 1998 года).

Следующий вид платежа, именуемый Кабинетом Министров Республики Башкортостан "дополнительной платой за пользование коммунальными услугами", имеет строго целевое назначение и "может быть установлен" по усмотрению местных органов государственной власти (пункт 3 Постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 11 сентября 1995 года N 336).

При этом приведенное положение Постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 11 сентября 1995 года N 336 заявителями не оспаривается.

Конституционный Суд Республики Башкортостан при рассмотрении настоящего дела не вправе выходить за пределы обращения. Поэтому Суд исходит из презумпции как конституционности пункта 3 Постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 11 сентября 1995 года N 336, так и конституционности действий Уфимского городского Совета по реализации делегированного ему нормотворческого полномочия.

3. Временные правила содержания собак в г. Уфе от 27 июня 1996 года и Правила содержания домашних животных в г. Уфе от 24 марта 2005 года приняты на основании и во исполнение вышеназванных правовых актов исполнительных органов государственной власти.

В момент принятия этих актов в Республике Башкортостан применялся особый способ организации публичной власти на местах. Помимо такого общепризнанного вида местной власти как местное самоуправление, Конституция Республики Башкортостан в систему органов государственной власти Республики Башкортостан включает территориальное звено - местные органы государственной власти. Их правовой статус определялся Законом Республики Башкортостан от 12 октября 1994 года "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан" и впоследствии Законом Республики Башкортостан от 3 января 2002 года "О местных органах государственной власти в Республике Башкортостан". До 1 января 2006 года они действовали в районах и городах республиканского подчинения в лице местного представительного органа и местного исполнительного органа (местной администрации).

В городе Уфе представительным органом являлся Уфимский городской Совет, а исполнительным и распорядительным органом - администрация города Уфы (статья 3 Закона Республики Башкортостан от 14 марта 1996 года "О статусе города Уфы - столицы Республики Башкортостан").

Компетенция местной администрации определялась Конституцией Республики Башкортостан, законами и иными правовыми актами Республики Башкортостан. Глава местной администрации входил в единую систему исполнительной власти Республики Башкортостан, возглавляемую Президентом Республики Башкортостан. Компетенция местной администрации могла быть расширена путем делегирования Президентом Республики Башкортостан и Кабинетом Министров Республики Башкортостан отдельных полномочий (статья 2 Закона Республики Башкортостан "О статусе города Уфы - столицы Республики Башкортостан", статья 10 Закона Республики Башкортостан от 25 декабря 1996 года "О республиканских органах исполнительной власти Республики Башкортостан").

Уфимский городской Совет был вправе образовывать президиум. В период между сессиями президиум осуществлял полномочия Совета, кроме вопросов, отнесенных к его исключительной компетенции. Президиум был уполномочен по поручению Совета принимать решения, приравненные по юридической силе к решениям самого Совета (статьи 13-16 Закона о местном государственном управлении в Республике Башкортостан).

В период принятия пункта 1.4 Временных правил содержания собак в г. Уфе от 27 июня 1996 года президиумы Советов всех уровней принимали решения с последующим их утверждением на сессии соответствующего Совета. Регламент Уфимского городского Совета от 19 мая 1995 года также предусматривал в статье 37 право президиума в исключительных случаях принимать решения по наиболее важным вопросам жизнедеятельности города после предварительного обсуждения на заседаниях постоянных комиссий и их утверждение на сессии Совета.

Уфимский городской Совет, рассмотрев названный акт в процедуре последующего утверждения, поручил президиуму принять окончательное решение с учетом высказанных на состоявшейся сессии замечаний и предложений (пункт 2 решения от 26 сентября 1996 года "Об утверждении решений президиума Уфимского городского Совета, принятых в период между V и VII сессиями Уфимского городского Совета").

4. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина, охрана окружающей среды, осуществление мер по борьбе с эпидемиями, административное, жилищное законодательство и законодательство об охране окружающей среды (статья 72, пункты "б", "д", "з", "к" части 1,# Конституции Российской Федерации).

В Республике Башкортостан обеспечивается право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, право на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Вместе с тем, на каждого возлагается обязанность сохранять окружающую среду, животный и растительный мир, бережно относиться к природным богатствам (статьи 38, 43, 44, 61 Конституции Республики Башкортостан).

Согласно статье 137 Гражданского кодекса Российской Федерации животные признаются объектами права собственности и к ним применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное. Из этого следует, что на гражданские правоотношения с участием владельца животного распространяются общие правила об имуществе в случае, если отсутствуют иные правила, связанные с осуществлением правомочий владения, пользования и распоряжения в отношении животных, в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, нормативных актах федеральных органов исполнительной власти.

Одновременно при реализации права собственности должны соблюдаться устанавливаемые федеральными предписаниями ограничения. В частности, не допускается жестокое обращение с животными, противоречащее принципам гуманности; действия собственника животного не могут противоречить законоположениям и нарушать права и законные интересы других лиц. Так, в силу вышеупомянутых действующих актов собственник собаки обязан соблюдать санитарно-ветеринарные и зоогигиенические требования к содержанию животных, обеспечивать чистоту придомовых территорий и общественных мест.

5. Государственное регулирование тарифов организаций коммунального комплекса имеет своей целью социальную защиту нуждающихся семей в условиях поэтапного перехода предприятий коммунального хозяйства на принцип полного возмещения затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг и упорядочение межбюджетных взаимоотношений.

Коммунальные услуги, не связанные с реализацией жилищных прав граждан, как правило, бесплатно не предоставляются. Так, в Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года, отмечается, что следует развивать возможность получения собственниками жилья доходов от использования придомовой территории для оплаты жилья и коммунальных услуг.

Вопрос об условиях использования владельцами собак объектов коммунального хозяйства, за исключением случаев возникновения, изменения и прекращения договорных и иных обязательств, не имеет содержательной регламентации в федеральном законодательстве. Конституционный принцип о защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности предполагает возможность осуществления другими уровнями публичной власти собственного правового регулирования по указанному вопросу с учетом установленных в Российской Федерации принципов разграничения компетенции, общих принципов и норм гражданского и иных отраслей законодательства. Такое регулирование не может рассматриваться как нарушение каких-либо конституционных прав и свобод заявителей.

В Постановлении Кабинета Министров Республики Башкортостан от 11 сентября 1995 года N 336 определяется вид и назначение дополнительной платы с владельцев собак: она взимается за пользование коммунальными услугами, имеет возмездный и компенсационный характер, уплачивается в дополнение к регулируемым тарифам на коммунальные услуги.

В силу конституционных требований дополнительная плата за пользование коммунальными услугами не может устанавливаться произвольно и должна иметь экономическое обоснование фактических затрат для целей обеспечения принципов равенства плательщиков, правовой определенности их обязательств и социальной справедливости.

Анализ показывает, что Уфимский городской Совет при определении затрат на предоставление коммунальных услуг владельцам собак использовал механизм, аналогичный порядку определения размеров коммунальных платежей в жилищной сфере.

Расчет ежемесячного размера платы с владельцев собак приведен в приложении к решению Уфимского городского Совета от 4 октября 2002 года. В основу исчисления положены расходы за предоставление услуг по газоснабжению, горячему и холодному водоснабжению, уборке лестничных клеток и площадок для выгула собак, прочие комиссионные сборы. Денежные средства, полученные в качестве платы за содержание собак, аккумулируются на счете предприятий жилищно-коммунального хозяйства и используются в частичное возмещение расходов, связанных с поддержанием санитарного состояния на закрепленных территориях и оказанием коммунальных услуг, а также на оборудование площадок для выгула собак. В период с 9 октября 1996 года и до 4 октября 2002 года предоставленные отдельным категориям граждан льготы при оплате за коммунальные услуги распространялись и на оплату за содержание собак (пункты 1.4, 4.1-4.4 Временных правил содержания собак в г. Уфе от 27 июня 1996 года).

Расчет суммы сбора за содержание одной собаки в год приведен в приложении N 1 к Правилам содержания домашних животных в г. Уфе от 24 марта 2005 года. При ее определении учитываются расходы по уборке лестничных клеток и территорий, начисления на оплату труда уборщиков и комиссионные сборы. Ежегодные платежи с владельцев собак за их содержание направляются органами управления жилищного хозяйства и подведомственными им предприятиями на санитарное содержание мест общего пользования и придомовых территорий, на строительство площадок для выгула домашних животных и поддержание санитарного состояния существующих площадок (пункты 5.2, 5.5 и 5.6 Правила содержания домашних животных в г. Уфе от 24 марта 2005 года).

Дополнительную плату за пользование коммунальными услугами, в силу общих положений оспариваемых актов, вносят все владельцы собак в городе. Однако на территории города владельцы собак проживают как в жилых помещениях государственного и муниципального жилищных фондов, так и в частных домах, в том числе многоквартирных домах различной этажности. Следует учитывать, что отдельным категориям граждан наличие собаки необходимо по объективным условиям и социальным показаниям: собаки - проводники для инвалидов и служебные собаки. Кабинет Министров Республики Башкортостан в Постановлении от 11 сентября 1995 года N 336 прямо предусматривает облегчение бремени собственника для инвалидов по зрению, имеющих собак-проводников. Закон Республики Башкортостан от 22 апреля 1997 года "О домашних животных" также ориентирует местные органы государственной власти, органы местного самоуправления предоставлять услуги за умеренную плату, доступные для лиц с невысокими доходами (пункт 2 статьи 11). Кроме того, частные домовладельцы, содержащие собак в свободном выгуле на огороженной изолированной территории или на привязи, обеспечивают надлежащее санитарное состояние придомовой территории и вывоз твердых бытовых отходов самостоятельно или по договору на коммунальное обслуживание.

Из вышеизложенного следует, что по своему конституционно-правовому смыслу дополнительная плата с владельцев собак за пользование коммунальными услугами может быть установлена для владельцев собак, пользующихся при выгуле собак территориями общего пользования, объектами коммунального хозяйства и назначения, находящимися в государственной или муниципальной собственности. В случае, если владельцы при выгуле собак используют объекты общего имущества многоквартирных домов, дополнительная плата с владельцев собак может устанавливаться с согласия и по решению иных собственников или управляющих организаций, но не выше установленного для потребителей тарифа. В целях достижения баланса публичных интересов и интересов граждан дополнительная плата с владельцев собак за пользование коммунальными услугами может взиматься по правилам заключения и исполнения публичных договоров.

Руководствуясь частью первой статьи 74, статьями 75, 76, 78, 81, 82 и 83 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" Конституционный Суд Республики Башкортостан постановил:

1. Признать пункт 1.4 "Временных правил содержания собак в г. Уфе" и пункт 3 решения Уфимского городского Совета Республики Башкортостан от 24 марта 2005 года "Об утверждении Правил содержания домашних животных в г. Уфе" в части установления с владельцев собак платы (сбора) за содержание собак не противоречащими Конституции Республики Башкортостан, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования дополнительная плата с владельцев собак за пользование коммунальными услугами может быть установлена для владельцев собак, пользующихся при выгуле собак территориями общего пользования, объектами коммунального хозяйства и назначения, находящимися в государственной или муниципальной собственности. В случае, если владельцы собак при выгуле собак используют объекты общего имущества многоквартирных домов, дополнительная плата с владельцев собак может устанавливаться с согласия и по решению иных собственников или управляющих организаций, но не выше установленного для потребителей тарифа.

Выявленный в настоящем Постановлении конституционно-правовой смысл указанных положений является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

2. Вытекающие из настоящего Постановления необходимые изменения в пункт 3 Решения Уфимского городского Совета Республики Башкортостан от 24 марта 2005 года "Об утверждении Правил содержания домашних животных в г. Уфе" подлежат внесению в срок не позднее 1 ноября 2006 года.

3. Настоящее Постановление не может быть пересмотрено иным судом, вступает в силу после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан".

Конституционный Суд Республики Башкортостан

N 28-П