Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи Л.О. Красавчиковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение запроса Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда, установил:

1. В запросе Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда оспаривается конституционность следующих нормативных положений:

пункта 6 статьи 2 Закона РСФСР от 3 июля 1991 года № 1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», согласно которому приватизация земельного и жилищного фондов, а также социально-культурных учреждений, объектов культурного и природного наследия регулируется иными законодательными актами РСФСР и республик в составе РСФСР (заявитель приводит данную норму в ее первоначальной редакции, однако в связи с тем, что после внесения в данный Закон изменений Законом Российской Федерации от 5 июня 1992 года № 2930-I, когда, в числе прочего, слова «РСФСР» в его названии и тексте были заменены словами «Российская Федерация», была изменена и нумерация пунктов его статьи 2, пункт 6 стал считаться пунктом 5; Закон Российской Федерации «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»);

статьи 18 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года № 1541-I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», в силу которой при переходе государственных или муниципальных предприятий, учреждений в иную форму собственности либо при их ликвидации жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений, должен быть передан в хозяйственное ведение или оперативное управление правопреемников этих предприятий, учреждений (если они определены) либо в ведение органов местного самоуправления поселений в установленном порядке с сохранением всех жилищных прав граждан, в том числе права на приватизацию жилых помещений;

пункта 1 приложения 3 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-I «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», устанавливающего, что в муниципальную собственность передаются объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) Совета народных депутатов: жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения; жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении; объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов; другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) Советов народных депутатов (местной администрации);

пункта 5 раздела I Положения о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 года № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества»), согласно которому величина уставного капитала акционерных обществ, создаваемых в соответствии с данным Положением, определяется в порядке, установленном Временными методическими указаниями по оценке стоимости объектов приватизации, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года № 66 (за исключением пунктов 1.3, 2.4, 3.1.1, 3.4.1, первого и шестого абзацев пункта 5.1, пунктов 5.2, 5.3, 5.4, 5.5), по состоянию на 1 июля 1992 года; акционерному обществу передаются объекты социально-культурного, коммунально-бытового назначения и иные объекты, для которых действующим законодательством Российской Федерации предусмотрено ограничение или установлен особый режим приватизации, порядок дальнейшего использования которых определяется планом приватизации; пообъектный состав имущества, передаваемого акционерному обществу, утверждается комитетом; стоимость указанных объектов не включается в уставный капитал акционерного общества (Указ утратил силу с 29 марта 2003 года в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 26 марта 2003 года № 370).

Как следует из представленных материалов, решением Арбитражного суда Краснодарского края от 3 апреля 2013 года, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2013 года, администрации муниципального образования «Мостовской район» Краснодарского края было отказано в удовлетворении предъявленного к ОАО «Юг» требования о признании отсутствующим права собственности ответчика на жилые помещения, расположенные в многоквартирном доме, и о признании на них права муниципальной собственности. Суды исходили из того, что истцом избран ненадлежащий способ защиты права и, кроме того, трехгодичный срок исковой давности по данному делу истек, поскольку с момента приемки дома в эксплуатацию (1993 год) до момента обращения в суд прошло более девятнадцати лет. Суд апелляционной инстанции также указал, что многоквартирный дом, в котором находятся спорные жилые помещения, на момент приватизации государственного предприятия и создания на его основе ОАО «Юг» находился в стадии строительства и не мог рассматриваться в качестве объекта жилищного фонда, приватизация которого законодательно ограничена, в связи с чем ряд нормативных положений, на которые ссылались истцы и третьи лица (включая оспариваемые заявителем), не подлежали применению в данном деле.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 2 октября 2013 года вынесенные по делу судебные акты судов первой и апелляционной инстанций были отменены и дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции с указанием на то, что выводы судов о ненадлежащем способе защиты и пропуске истцом срока исковой давности сделаны по неполно исследованным обстоятельствам дела (не установлено, на какой стадии строительства находился спорный объект в момент приватизации предприятия, кто финансировал его строительство и распоряжался (вселял граждан) после окончания строительства, и т.д.).

При новом рассмотрении дела Арбитражный суд Краснодарского края решением от 10 апреля 2015 года удовлетворил исковые требования администрации муниципального образования «Мостовской район» Краснодарского края, указав, что приватизация государственного предприятия не должна влиять на жилищные права граждан, которые были вселены в спорные жилые помещения в установленном законом порядке.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд, рассматривая апелляционную жалобу ответчика на данное судебное решение, усмотрел неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации подлежащих, как он указывает, применению в данном деле положений пункта 6 статьи 2 Закона РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», статьи 18 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», пункта 1 приложения 3 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» и пункта 5 раздела I Положения о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа, в связи с чем определением от 3 августа 2015 года приостановил производство по делу и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом.

По мнению заявителя, оспариваемые нормативные положения с учетом сложившейся правоприменительной практики допускают возможность возникновения права муниципальной собственности не только на объекты жилищного фонда, находившегося в ведении государственного предприятия, но и на объекты незавершенного строительства - недостроенные дома, включенные в план приватизации государственного предприятия и лишь впоследствии (после завершения процедуры приватизации государственного предприятия) принятые в эксплуатацию в качестве объектов жилищного фонда, и тем самым противоречат статьям 35 (части 1 и 2) и 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

2. Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию демократическим правовым государством, исходит из необходимости установления правовых основ единого рынка и обеспечения тем самым единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности и охраны частной собственности законом (статья 1; статья 8, части 1 и 2; статья 35, часть 1; статья 71, пункт «ж»). В то же время в силу Конституции Российской Федерации Российская Федерация как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7, часть 1), призвана гарантировать реализацию прав и свобод человека и гражданина в этой сфере, в частности права каждого на жилище (статья 40, часть 1), признаваемого международным сообществом в качестве элемента права на достойный жизненный уровень (статья 25 Всеобщей декларации прав человека, статья 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах).

Осуществляя регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункт «в», Конституции Российской Федерации) и исходя из того, что экономической основой любого демократического правового государства являются частная собственность и рынок, федеральный законодатель в период перехода к рыночной экономике должен был определить правовые начала преобразования отношений собственности. К числу нормативных правовых актов, регламентировавших процесс преобразования отношений собственности, относится Закон Российской Федерации «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», а его статья 1 содержит исчерпывающий перечень объектов, приватизация которых регулируется данным Законом.

Действие указанного Закона не распространяется на земельный и жилищный фонды, объекты культурного и природного наследия, а также социально-культурные учреждения, для которых законодательством предусмотрены ограничения или установлен особый режим приватизации, - их приватизация должна была осуществляться в соответствии с иными законодательными актами РСФСР и республик в составе РСФСР (пункт 6 статьи 2 Закона РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», абзац второй пункта 5 раздела I Положения о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа).

Так, преобразование отношений собственности в жилищной сфере регламентируется Законом Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в первоначальной редакции Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР»). Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15 июня 2006 года № 6-П, данный Закон является правовой основой преобразования отношений собственности в жилищной сфере, определившей базовые принципы приватизации государственного и муниципального жилищного фонда с целью создания условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, улучшения использования и сохранности жилищного фонда.

Согласно первоначальной редакции статьи 18 данного Закона жилищный фонд, закрепленный за предприятиями на праве полного хозяйственного ведения либо переданный учреждениям в оперативное управление, в случае приватизации этих предприятий, учреждений подлежал приватизации совместно с ними на условиях, установленных законодательством, либо передаче соответствующему Совету народных депутатов, на территории которого находился. Однако особых условий для приватизации жилищного фонда в спорный период законодательством установлено не было.

Законом Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4199-I данная норма была изложена в новой редакции, согласно которой граждане, проживающие в жилых помещениях домов жилищного фонда, находящегося в полном хозяйственном ведении государственных или муниципальных предприятий или оперативном управлении учреждений, при их переходе в иную форму собственности либо ликвидации сохраняют все свои жилищные права, в том числе право на приватизацию жилых помещений. Действующая редакция статьи 18 данного Закона сохранила подобный подход федерального законодателя, направленный, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, на устранение правовой неопределенности жилищных прав граждан в отношении жилых помещений жилищного фонда, находящегося в хозяйственном ведении государственных или муниципальных предприятий или оперативном управлении учреждений, при переходе этих организаций в иную форму собственности либо при их ликвидации (определения от 16 декабря 2010 года № 1631-О-О, от 16 февраля 2012 года № 262-О-О и от 17 июня 2013 года № 977-О).

При оценке положений статьи 18 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации также отметил, что отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения жилищных объектов, в том числе жилых помещений жилищного фонда социального использования, эксплуатируемого в интересах населения, носят публично-правовой характер и это должен учитывать законодатель при осуществлении их правового регулирования (Постановление от 16 мая 2000 года № 8-П); на достижение цели защиты публичных интересов и интересов лиц, проживающих в жилых помещениях, направлены установленные законодательством ограничения в возможности приобретения в порядке приватизации объектов, относящихся к жилищному фонду социального использования (Определение от 14 января 2014 года № 4-О).

3. В силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что в муниципальной собственности, как особой разновидности публичной собственности, должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач (постановления от 20 декабря 2010 года № 22-П, от 29 марта 2011 года № 2-П, от 30 марта 2012 года № 9-П и др.).

Соответственно, муниципальный жилищный фонд как часть муниципального имущества предназначен, в конечном счете, для использования в целях решения задач, связанных с вопросами местного значения, к числу которых Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иные полномочия органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством (пункт 6 части 1 статьи 14).

Аналогичные положения закреплены и в Жилищном кодексе Российской Федерации, согласно которому органы местного самоуправления осуществляют в том числе полномочия по учету граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда как совокупности жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям (часть 1 статьи 14 и пункт 3 части 2 статьи 19).

Данные полномочия местного самоуправления обеспечивают реализацию провозглашенных в Конституции Российской Федерации целей социальной политики Российской Федерации, предопределяющих обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении нормальных условий существования, одной из необходимых гарантий которого является создание условий для осуществления права каждого на жилище (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 года № 20-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2005 года № 17-О и от 5 марта 2009 года № 376-О-П).

Таким образом, запрет на приватизацию юридическими лицами объектов жилищного фонда, находящихся на балансе государственных предприятий, учитывает публичные интересы, связанные с реализацией органами местного самоуправления возложенных на них задач в жилищной сфере, и обеспечивает защиту жилищных и имущественных прав граждан, включая право на приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, которое, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, является производным от их статуса нанимателя жилого помещения (постановления от 15 июня 2006 года № 6-П и от 30 марта 2012 года № 9-П).

4. Как следует из запроса Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда, неконституционность оспариваемых нормативных положений заявитель связывает с содержащимся в них правовым понятием «жилищный фонд», толкование которого в правоприменительной практике допускает признание объектами жилищного фонда объектов незавершенного строительства, а именно недостроенных домов, включенных в планы приватизации государственных предприятий, и тем самым - возможность возникновения права муниципальной собственности на такие объекты.

Между тем, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 апреля 2008 года № 7-П, закрепивший общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности в жилищной сфере Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 года № 4218-I «Об основах федеральной жилищной политики» определил жилищный фонд как совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, жилые помещения из фондов жилья для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, жилые помещения из фонда жилья для временного поселения граждан, утративших жилье в результате обращения взыскания на жилое помещение, которое приобретено за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилья, и заложено в обеспечение возврата кредита или целевого займа, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания (статья 1).

Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» утратил силу с 1 марта 2005 года в связи с введением в действие Жилищного кодекса Российской Федерации. Данный Кодекс конкретизировал конституционно-правовое понятие «жилищный фонд» (статья 40, часть 3, Конституции Российской Федерации) и определил в статье 19, что жилищный фонд подлежит государственному учету в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (в действующей редакции - в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти).

Во исполнение данного предписания было издано Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 1997 года № 1301), согласно пункту 2 которого государственному учету подлежат независимо от формы собственности жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. Исходя из этого Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 апреля 2008 года № 7-П пришел к выводу о том, что действующая в настоящее время система государственного учета жилищного фонда в качестве критерия называет фактическую пригодность жилого строения для постоянного проживания.

4.1. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что право на судебную защиту предполагает наличие конкретных гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме, а правосудие, которое в Российской Федерации осуществляется только судом (статья 118, часть 1, Конституции Российской Федерации), по своей сути может признаваться таковым, только если оно отвечает требованиям справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах (постановления от 22 апреля 2011 года № 5-П, от 27 декабря 2012 года № 34-П, от 22 апреля 2013 года № 8-П, от 31 марта 2015 года № 6-П и др.); в рамках указанных конституционных гарантий суд при рассмотрении дела обязан исследовать по существу его фактические обстоятельства и не вправе ограничиваться установлением формальных условий применения нормы; иное приводило бы к тому, что право на судебную защиту, закрепленное статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, оказывалось бы существенно ущемленным (постановления от 6 июня 1995 года № 7-П, от 13 июня 1996 года № 14-П, от 28 октября 1999 года № 14-П, от 22 ноября 2000 года № 14-П, от 14 июля 2003 года № 12-П, от 12 июля 2007 года № 10-П, от 14 мая 2012 года № 11-П, от 23 сентября 2014 года № 24-П и др.).

Изложенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющие свою силу, предопределяют круг вопросов, которые должен разрешить суд при оценке правомерности возникновения права как муниципальной, так и частной собственности на объект жилищного фонда (принадлежности объекта жилищного фонда), в число которых входит не только исследование всех значимых для дела обстоятельств процесса преобразования государственного предприятия, осуществлявшего строительство такого объекта, в акционерное общество, а также строительства и приемки его в эксплуатацию, но и установление правового режима спорных жилых помещений на момент предоставления их гражданам на условиях найма посредством выдачи ордеров уполномоченными органами и должностными лицами.

Как следует из ответа Верховного Суда Российской Федерации на запрос Конституционного Суда Российской Федерации, анализ судебной практики показывает, что при рассмотрении судами споров о приватизации определение правового режима объекта основывается на оценке конкретных обстоятельств дела, свидетельствующих, в частности, о целевом назначении и фактическом использовании спорного объекта на момент законодательного разграничения государственной собственности и приватизации; судами учитываются и иные обстоятельства конкретного дела, имеющие значение для правильного рассмотрения спора.

4.2. Таким образом, сами по себе положения пункта 6 статьи 2 Закона РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», статьи 18 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», пункта 1 приложения 3 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» и пункта 5 раздела I Положения о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа не могут рассматриваться, вопреки мнению заявителя, как влекущие прекращение права частной собственности на объект жилищного фонда вне предусмотренных законом оснований.

Установление же фактических обстоятельств дела, всестороннее и полное исследование доказательств и правильное применение законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении дела (часть 3 статьи 9 АПК Российской Федерации), как и определение правомерности конкретных решений и действий уполномоченных органов и их должностных лиц, в том числе в части включения объектов жилищного фонда на той или иной стадии строительства, финансируемого из соответствующих этой стадии строительства источников, в план приватизации государственного предприятия, не относятся к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, определенной в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Соответственно, у Конституционного Суда Российской Федерации, призванного в силу статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» оценивать рассматриваемый акт с учетом как его буквального смысла, так и смысла, придаваемого ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, нет оснований полагать, что установленное оспариваемыми заявителем нормами правовое регулирование содержит порождающую произвольное правоприменение неопределенность, наличие которой могло бы дать основание к рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации и которая не могла бы быть преодолена иным способом, включая возможности, вытекающие из статьи 126 Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Признать запрос Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда не подлежащим дальнейшему рассмотрению, поскольку для разрешения поставленных заявителем вопросов не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.