Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 апреля 2014 г. N 44-АПГ14-8 О признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Пермского края N 14-п "Об утверждении Порядка определения объёма расходов бюджета Пермского края на предоставление субъектам естественных монополий субсидии на возмещение недополученных доходов ..."

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 апреля 2014 г. N 44-АПГ14-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Борисовой Л.В., Ксенофонтовой О.А.,

при секретаре Паршиной М.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело

по заявлению заместителя транспортного прокурора Уральской транспортной прокуратуры

о признании недействующими отдельных положений нормативного правового акта по апелляционной жалобе правительства Пермского края и министерства транспорта и связи Пермского края на решение Пермского краевого суда от 23 декабря 2013 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.B., объяснения представителя правительства Пермского края и министерства транспорта и связи Пермского края (далее - Министерство) Шуляка В.И., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

11 января 2013 г. правительством Пермского края принято постановление N 14-п "Об утверждении Порядка определения объёма расходов бюджета Пермского края на предоставление субъектам естественных монополий субсидии на возмещение недополученных доходов, возникающих вследствие регулирования тарифов при осуществлении перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Пермского края, на 2013 год, Объёма расходов бюджета Пермского края на предоставление субъектам естественных монополий субсидии на возмещение недополученных доходов, возникающих вследствие регулирования тарифов при осуществлении перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Пермского края, на 2013 год, Порядка предоставления субъектам естественных монополий, осуществляющим перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Пермского края, субсидии на возмещение недополученных доходов, возникающих вследствие регулирования тарифов при осуществлении таких перевозок, Перечня Полигонов по маршрутам движения железнодорожного транспорта общего пользования пригородного сообщения на территории Пермского края и Расписания движения поездов по Полигонам" (далее - Постановление).

Впоследствии в данный документ высшим органом исполнительной власти Пермского края были внесены изменения и дополнения на основании постановлений от 21 марта 2013 г. N 142-п, от 30 сентября 2013 г. N 1283-п.

Пунктом 1.2 Постановления (в редакции на момент вынесения решения судом) утверждён прилагаемый Порядок предоставления субъектам естественных монополий, осуществляющим перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Пермского края, субсидии на возмещение недополученных доходов, возникающих вследствие регулирования тарифов при осуществлении таких перевозок (далее - Порядок).

В качестве приложения 1 к Порядку утверждена форма договора на осуществление перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Пермского края на условиях предоставления субсидии на возмещение недополученных доходов, возникающих вследствие регулирования тарифов при осуществлении перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Пермского края по Полигону (далее - Договор) (далее - Приложение 1 к Порядку).

В соответствии п. 5.5 Порядка субсидия предоставляется получателю субсидии в пределах суммы бюджетных средств, установленной Договором, и рассчитывается ежемесячно по следующей формуле:

Св = (SUM Сн) - СВф - Сч х Чакт, где

Св - объём субсидий за отчётный период по Полигону (руб.);

Сн - объём субсидий за отчётный период по направлению (руб.);

СВф - субсидия, выплаченная с начала действия Договора, руб.;

Сч - ставка потерь от несоблюдения чистоты в вагоне (280 руб.);

Чакт - количество актов о нарушении качества перевозок, оформленных в соответствии с п. 6.5 Порядка, о наличии грязи в вагоне, ед. за отчётный период;

Сн = SUM Сз, где

Сз - объём субсидий за отчётный период по тарифной зоне (руб.);

Сз = (ЭОЗ - ФТ) х Коп, где

ЭОЗ - экономически обоснованные затраты по каждой тарифной зоне по направлениям в разрезе Полигонов, определённые экспертным заключением, руб.;

ФТ - тарифы на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утверждённые РЭК в разрезе Полигонов по направлениям по каждой тарифной зоне на текущий календарный год, руб.;

Коп - фактическое количество перевезённых пассажиров с начала действия Договора, чел.

Аналогичное содержание имеет п. 4.3 Приложения 1 к Порядку.

Пунктом 6.1 Порядка установлено, что при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Пермского края контроль за исполнением условий Договора осуществляют:

Министерство;

контролирующие органы в соответствии с законодательством;

общественные организации.

Согласно п. 6.2 Порядка контроль за качеством перевозок осуществляется Министерством, контролирующими органами в соответствии с законодательством, общественными организациями, зарегистрированными в этом качестве на территории Российской Федерации в установленном законодательством порядке, и включает в себя контроль по показателю качества перевозок - соблюдению чистоты подвижного состава.

Пунктом 6.3 Порядка определено, что контроль качества перевозок осуществляется представителями общественных организаций на безвозмездных и добровольных началах.

В соответствии с п. 6.4 Порядка Министерство в целях регламентации взаимных прав и обязанностей в течение пяти рабочих дней со дня обращения общественных организаций в Министерство заключает с общественными организациями соглашения об осуществлении общественного контроля качества перевозок.

Согласно п. 6.5 Порядка лица, осуществляющие контроль качества перевозок, в случае нарушения перевозчиком установленного показателя качества перевозок:

составляют акт о нарушении качества перевозок в соответствии с приложением 2 к Порядку (далее - акт), подписанный не менее чем тремя лицами, осуществляющими контроль качества перевозок;

направляют составленный акт в Министерство.

Требования к акту установлены п.п. 6.6, 6.7 Порядка.

К акту прилагаются копии документов, удостоверяющих полномочия каждого лица, подписавшего акт (п. 6.6 Порядка).

В акте в обязательном порядке указываются:

Ф.И.О. лиц, подписавших акт;

маршрут следования состава, время и дата составления акта; описание нарушения с указанием соответствующего показателя качества перевозок;

организация-перевозчик, номер вагона, номер поезда (п. 6.7 Порядка).

В соответствии с п. 6.8 Порядка на каждый вид нарушения акт оформляется отдельно.

Срок представления актов установлен п. 6.9 Порядка, согласно которому акты за отчётный период представляются в Министерство в срок до 20-го числа месяца, следующего за отчётным.

В силу п. 6.10 Порядка в случае нарушения получателем субсидии установленного показателя качества перевозок, подтверждённого актом (актами), Министерство уменьшает размер субсидии, выплачиваемой получателю субсидии за отчётный период, на сумму, рассчитанную с учётом нарушений, установленных актом (актами).

Аналогичное указанным пунктам содержание имеют п.п. 5.1-5.10 Приложения 1 к Порядку.

Заместитель транспортного прокурора Уральской транспортной прокуратуры обратился в суд с заявлением о признании недействующими:

п. 5.5 Порядка и п. 4.3 Приложения 1 к Порядку в части уменьшения объёма субсидий на произведение ставки потерь от несоблюдения чистоты в вагоне и количества актов о нарушении качества перевозок, оформленных в соответствии с п. 6.5 Порядка;

п.п. 6.1, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5, 6.6, 6.7, 6.8, 6.9 Порядка и п.п. 5.1, 5.2, 5.3, 5.4, 5.5, 5.6, 5.7, 5.8, 5.9 Приложения 1 к Порядку в части наделения общественных организаций функциями контроля за качеством перевозок, определения порядка уменьшения размера субсидии на сумму, рассчитанную с учётом нарушений, установленных в ходе осуществления контроля за качеством перевозок;

п. 6.10 Порядка и п. 5.10 Приложения 1 к Порядку.

В обоснование требований прокурор указал, что оспариваемые положения регионального акта не соответствуют ст. 1 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей", ст. 17, 27 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", ст. 2, 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", ст. 2, 8, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Пермским краевым судом постановлено приведённое выше решение, об отмене которого и прекращении производства по делу просят в апелляционное жалобе правительство Пермского края и министерство транспорта и связи Пермского края, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что решение суда не подлежит отмене.

Удовлетворяя заявление прокурора, суд исходил из вывода о том, что оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Указанный вывод суда мотивирован, основан на анализе действующего законодательства и материалах дела, и оснований для признания его неправильным не имеется.

Как следует из содержания Порядка, предметом его правового регулирования являются отношения, возникающие в связи с предоставлением субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации.

При указанных обстоятельствах Порядок должен соответствовать бюджетному законодательству Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров), выполнением работ, оказанием услуг.

Указанные субсидии предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подп. 2 п. 2 ст. 78 БК РФ).

Нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении;

4) порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчётном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий;

5) положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями (п. 3 ст. 78 БК РФ).

При предоставлении субсидий, указанных в данной статье, обязательным условием их предоставления, включаемым в договоры (соглашения) о предоставлении субсидий, является согласие их получателей (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с участием таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах) на осуществление главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидии, и органами государственного (муниципального) финансового контроля проверок соблюдения получателями субсидий условий, целей и порядка их предоставления (п. 5 ст. 78 БК РФ).

Из содержания ст. 78 БК РФ следует, что субъекты Российской Федерации не уполномочены устанавливать в качестве органов, имеющих право на осуществление контроля и проведение проверок соблюдения получателями субсидий условий предоставления субсидий, общественные организации. Кодексом не предусмотрена возможность установления каких-либо иных последствий невыполнения условий предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации, кроме возврата самой субсидии.

В связи с этим, суд правомерно сделал вывод о том, что Порядок и Приложение 1 к Порядку в части наделения общественных организаций функциями контроля за качеством перевозок, определения порядка уменьшения размера субсидии на сумму, рассчитанную с учётом нарушений, установленных в ходе осуществления контроля за качеством перевозок, противоречат федеральному законодательству.

Суд проверил и признал несостоятельными доводы прокурора о несоответствии оспариваемых положений ст. 2, 3 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей", ст. 17, 27 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", ст. 2, 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", указав, что названные законы регулируют иные, не являющиеся предметом спора по данному делу, отношения.

Также отклонил суд доводы прокурора о наличии в оспариваемых нормах коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 и изданной в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Утверждение прокурора о наличии таких факторов ничем не подтверждено.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным.

Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда по доводам апелляционной жалобы.

Несогласие с правовой оценкой суда, выраженной в судебном постановлении, не предусмотрено ст. 330 ГПК РФ в качестве основания для отмены судебного акта в апелляционном порядке.

Не имеет правового значения для разрешения спора и не влечёт прекращение производства по данному делу то обстоятельство, что правительство Пермского края после вынесения судом обжалуемого решения осуществило иное правовое регулирование, исключив из своего акта признанные судом недействующими оспоренные прокурором положения.

С учётом изложенного, руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 23 декабря 2013 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Пермского края и министерства транспорта и связи Пермского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Борисова Л.В.

Ксенофонтова О.А.