Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 декабря 2011 г. N 64-Г12-4 Суд частично отменил принятое ранее решение, которым прокурору отказано в удовлетворении требований о признании противоречащими и недействующими со дня вступления в силу решения отдельных положений Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах в Сахалинской области, утверждённых постановлением администрации Сахалинской области от 31.05.2006 г. N 126-па, направив дело на новое рассмотрение в тот же суд, поскольку усматривается несоответствие мотивировочной и резолютивной частей решения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 декабря 2011 г. N 64-Г12-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Ерёменко Т.И.,

судей Калининой Л.А., Хаменкова В.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационному представлению прокурора Сахалинской области на решение Сахалинского областного суда от 18 ноября 2011 года в части отказа прокурору в удовлетворении требований о признании противоречащими и недействующими со дня вступления в силу судебного решения отдельных положений Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах в Сахалинской области, утверждённых Постановлением администрации Сахалинской области от 31 мая 2006 года N 126-па.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение подлежащим отмене, как незаконное и необоснованное в части, Судебная коллегия установила:

Постановлением администрации Сахалинской области от 31 мая 2006 года N 126-па утверждены Правила охраны жизни людей на водных объектах в Сахалинской области и Правила пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах в Сахалинской области. Постановление опубликовано в газете "Губернские ведомости" от 15 июня 2006 года, N 105 (2582). В настоящее время оно действует в редакции Постановления Правительства Сахалинской области от 15 июня 2011 года N 226.

Прокурор Сахалинской области обратился в Сахалинский областной суд с заявлением, в котором просил признать недействующими со дня вступления в силу судебного решения отдельные положения Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах в Сахалинской области (далее - Правила), а именно:

пункты 1.1, 1.2, 1.5 раздела 1 "Общие положения"; пункты 2.1, 2.3, 2.10, 2.12, подпункты 2.12.1-2.12.22 раздела 2 "Порядок пользования маломерными судами"; пункты 3.1, 3.2, подпункты 3.2.1-3.2.11, пункта 3.3 раздела 3 "Обязанности судоводителей маломерных судов"; пункты 4.2-4.8, подпункты 4.8.1-4.8.9, пункта 4.9 раздела 4 "Эксплуатация баз (сооружений) для стоянок маломерных судов и организация выпуска маломерных судов с баз (сооружений) для их стоянок"; пункты 5.1-5.15 раздела 5 "Технический надзор за маломерными судами и базами (сооружениями) для стоянок для маломерных судов"; пункты 6.1-6.5 раздела 6 "Пользование маломерными судами запрещается при следующих неисправностях"; раздел 7 "Ответственность".

В обоснование заявления указал на то, что Правительство Сахалинской области, установив в оспариваемых положениях порядок пользования маломерными судами, тем самым превысило предоставленные ему полномочия.

Представитель Правительства Сахалинской области возражал против удовлетворения требований прокурора в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими оспариваемых прокурором положений разделов 1, 2, 3, 4, 6, 7; напротив, с требованием о признании таковыми пункта 2.10 раздела 2, пункта 4.7 раздела 4 и раздела 5 Правил - согласился.

Решением Сахалинского областного суда от 18 ноября 2011 года заявление прокурора удовлетворено частично.

Признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу следующие положения Правил, а именно, пункт 1.1 раздела 1 в части установления единого порядка пользования маломерными судами во внутренних водах и территориальном море Российской Федерации; абзацы 2 и 3 пункта 1.2 раздела 1 в части слов "рыбопромысловых"; абзацы 2 и 3 пункта 1.2 раздела 1 в части, исключающей из понятия "маломерные суда" непарусные спортивные суда; пункт 2.3 раздела 2 в части, допускающей возможность эксплуатации гребных лодок грузоподъёмностью менее 100 килограммов, байдарок - менее 150 килограммов и надувных безмоторных судов - менее 225 килограммов без государственной регистрации и технического освидетельствования (осмотра); пункт 2.10 раздела 2 в части, устанавливающей безопасную скорость движения маломерных судов на акваториях в границах населённых пунктов и баз (сооружений) для стоянок маломерных судов не более 30 км/час; подпункт 2.12.7 пункта 2.12 раздела 2 в части указания на то, что воднолыжник, буксируемый маломерным судном, считается членом экипажа буксируемого судна, и, следовательно, все требования по этому пункту относятся и к воднолыжнику; подпункт 2.12.10 пункта 2.12 раздела 2 в части слов "пересекать их курс на расстоянии менее 0,5 километра"; подпункт 2.12.14 пункта 2.12 раздела 2; подпункт 2.12.15 пункта 2.12 раздела 2; подпункт 2.12.16 пункта 2.12 раздела 2 в части слов "следовать по нему на расстоянии 10 метров от кромки судового хода"; пункт 3.1 раздела 3 в части слов "иному должностному инспектору по маломерным судам или иному должностному лицу, имеющему на то право"; абзац 3 пункта 3.1 раздела 3 в части слов "кроме судов, указанных в пункте 2.3 настоящих Правил"; абзац 4 пункта 3.1 раздела 3; пункты 4.2-4.5; пункт 4.7 в части слов "ориентировочное время возвращения" раздела 4; подпункт 4.8.1 пункта 4.8 раздела 4 в части слов "документов на перевозимый груз с водителем судна с экипажем 2 и более человек дополнительно судовой роли"; подпункт 4.8.9 пункта 4.8 раздела 4; раздел 5. В удовлетворении остальной части требований прокурору Сахалинской области отказано.

В кассационном представлении прокурором Сахалинской области поставлен вопрос об отмене решения в той части, в которой ему отказано в удовлетворении заявления.

Относительно доводов кассационного представления Правительством Сахалинской области поданы возражения.

Изучив доводы кассационной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, водное законодательство, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 59 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов осуществления мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2, пунктом 7 статьи 25 Водного кодекса Российской Федерации водное законодательство состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Водному кодексу. На основании и во исполнение Водного Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения. Утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений.

Водный объект - природный или искусственный водоём, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима, использование водных объектов (водопользование) - использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц (пункты 4 и 14 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации).

Под маломерным судном понимается самоходное судно валовой вместимостью менее 80 регистровых тонн с главным двигателем мощностью менее 55 киловатт (75 лошадиных сил) или с подвесным мотором (подвесными моторами) независимо от мощности, парусное несамоходное судно валовой вместимостью менее 80 регистровых тонн, иное несамоходное судно (гребная лодка грузоподъемностью 100 и более килограммов, байдарку грузоподъёмностью 150 и более килограммов и надувное судно грузоподъёмностью 225 и более килограммов), прогулочное судно пассажировместимостью не более 12 человек независимо от мощности главного двигателя (главных двигателей) и от валовой вместимости, а также водный мотоцикл (гидроцикл) (примечание к статье 11.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (в редакции от 9 ноября 2009 года).

Понятие "маломерные суда" находит также отражение в Правилах пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации, утверждённых Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации от 29 июня 2005 г. N 502 (далее - Приказ N 502), в Положении о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждённом Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2004 г. N 835 (ред. от 24 марта 2009 г.). В силу указанных правовых актов федеральных органов исполнительной власти маломерными судами являются самоходные суда внутреннего плавания и иные плавучие объекты вместимостью менее 80 тонн с главными двигателями мощностью менее 55 киловатт или с подвесными моторами независимо от мощности, водные мотоциклы (гидроциклы) и несамоходные суда вместимостью менее 80 тонн (кроме пассажирских, наливных, военных, прогулочных парусных и спортивных парусных судов, судов смешанного (река-море) плавания, а также принадлежащих физическим лицам гребных лодок грузоподъёмностью менее 100 килограммов, байдарок - менее 150 килограммов и надувных безмоторных судов - менее 225 килограммов), эксплуатируемые во внутренних водах; прогулочные суда пассажировместимостью не более 12 человек независимо от мощности главных двигателей и вместимости, иные суда и плавучие средства пассажировместимостью не более 12 человек с главными двигателями мощностью менее 55 киловатт или подвесными моторами независимо от мощности, водные мотоциклы (гидроциклы) и несамоходные суда вместимостью менее 80 тонн (кроме пассажирских, грузопассажирских, нефтеналивных, буксирных, военных и спортивных парусных судов), используемые в целях мореплавания.

Водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:

1) значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав;

2) приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду;

3) сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами;

4) целевое использование водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей;

5) приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов;

6) участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации;

7) равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами, за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством;

8) равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, которые в соответствии с Водным кодексом РФ могут находиться в собственности физических лиц или юридических лиц;

9) регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход);

10) регулирование водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей;

11) регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему;

12) гласность осуществления водопользования. Решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа;

13) комплексное использование водных объектов. Использование водных объектов может осуществляться одним или несколькими водопользователями;

14) платность использования водных объектов. Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;

15) экономическое стимулирование охраны водных объектов. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов;

16) использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления традиционного природопользования (статья 3 Водного кодекса Российской Федерации).

Анализ приведённых норм даёт основу для вывода, что администрация Сахалинской области не лишена была возможности утвердить своим Постановлением от 31 мая 2006 года N 126-па Правила пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах в Сахалинской области (далее - Правил). Однако, учитывая, что субъект Российской Федерации в пункте 1.1 Правил, устанавливая единый порядок пользования маломерными судами во внутренних водах и территориальном море Российской Федерации, расширил объект регулирования, суд обоснованно признал недействующим данный пункт в части установления единого порядка пользования маломерными судами во внутренних водах и территориальном море Российской Федерации.

Признавая абзацы 2 и 3 пункта 1.2 раздела 1 Правил недействующими в части слов "рыбопромысловых", суд правильно подчеркнул, что специальное правовое регулирование отдельных вопросов, касающихся деятельности рыбопромысловых судов, и, соответственно, осуществление контрольных и надзорных функций за ними иными органами, не свидетельствует о наличии полномочий по исключению рыбопромысловых судов из понятия маломерных судов правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Поскольку положениями нормативных правовых актов Российской Федерации в число маломерных судов, эксплуатируемых во внутренних водах и в целях мореплавания, не входят отвечающие соответствующим признакам грузо- и пассажировместимости спортивные парусные суда, суд правильно посчитал отнесение в пункте 1.2 раздела 1 Правил к маломерным судам спортивных судов - расширением перечня объектов, исключённых из числа маломерных судов правовым актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, абзацы 2 и 3 пункта 1.2 раздела 1 Правил в части, исключающей из понятия "маломерные суда" непарусные спортивные суда, обоснованно признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

Отклоняя доводы прокурора о незаконности положений пункта 1.5 раздела 1 Правил, суд исходил из того, что установление мер организационного характера, направленных на обеспечение приоритета охраны водных объектов перед их использованием, не противоречит требованиям федерального законодательства. Такой вывод в полной мере согласуется с положениями пункта 2 статьи 3 Водного кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что поскольку положения пункта 2.1 раздела 2 Правил не устанавливают правил поведения, а лишь воспроизводят положения федерального законодательства, регулирующие спорное правоотношение, оснований для признания этого пункта недействующим нет.

Согласно пункту 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" воспроизведение в оспариваемом нормативном правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о его незаконности.

В соответствии с пунктами 3 и 8 Приказа N 502 пользование маломерными судами разрешается после их государственной регистрации в судовой книге, нанесения бортовых (регистрационных) номеров и технического освидетельствования (осмотра). Кроме того, установлен запрет на управление маломерным судном, не зарегистрированным в установленном порядке и не прошедшим технического освидетельствования (осмотра). Правилами регистрации на территории Российской Федерации маломерных судов, поднадзорных государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждёнными Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 29 июня 2005 года N 500, установлен единый порядок регистрации маломерных судов.

В соответствии с указанным приказом принадлежащие физическим лицам гребные лодки грузоподъемностью менее 100 килограммов, байдарки - менее 150 килограммов и надувные безмоторные суда - менее 225 килограммов, эксплуатируемые во внутренних водах, подлежат государственной регистрации в Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В этой связи пункт 2.3 раздела 2 Правил в части, допускающей возможность эксплуатации гребных лодок грузоподъёмностью менее 100 килограммов, байдарок - менее 150 килограммов и надувных безмоторных суда - менее 225 килограммов без государственной регистрации и технического освидетельствования (осмотра), обоснованно признан противоречащим положениям законодательства, имеющего большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 7 Приказа N 502 безопасная скорость движения маломерных судов на акваториях в границах населённых пунктов и баз (сооружений) для стоянок маломерных судов устанавливается Главным государственным инспектором по маломерным судам субъекта Российской Федерации применительно к местным условиям и в соответствии с Правилами плавания по внутренним водным путям Российской Федерации, утверждёнными Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14 октября 2002 года N 129.

Таким образом, определение параметров безопасной скорости движения маломерных судов на акваториях в границах населённых пунктов и баз (сооружений) для стоянок маломерных судов отнесено к исключительной компетенции Главного государственного инспектора по маломерным судам Сахалинской области.

Следовательно, Правительство Сахалинской области не вправе осуществлять собственное правовое регулирование по данному вопросу.

А потому Судебная коллегия соглашается с суждением суда первой инстанции о том, что установление в пункте 2.10 раздела 2 Правил скорости движения маломерных судов на акваториях в границах населенных пунктов, портов, пристаней, ставных неводов, баз (сооружений) для стоянок маломерных судов, а также вблизи пляжей и в районах массового отдыха населения на воде свидетельствует о превышении полномочий органа исполнительной власти Сахалинской области.

В пункте 2.12 (подпункты 2.12.1-2.12.22) раздела 2 Правил установлен перечень запретов при плавании на маломерных судах. Сопоставительный анализ оспариваемых положений с пунктом 8 Приказа N 502 приводит к выводу о том, что в них не устанавливается иного правового регулирования, чем это предусмотрено Приказом N 502.

Вместе с тем судом правильно отмечено, что в подпункте 2.12.7 пункта 2.12 раздела 2 Правил предусмотрено, что в целях обеспечения безопасности людей при плавании на маломерных судах запрещено заходить под мотором или парусом и маневрировать на акваториях (участках водных объектов) пляжей, купален, других мест купания и массового отдыха населения на водных объектах (воднолыжник, буксируемый маломерным судном, считается членом экипажа буксируемого судна, и, следовательно, все требования по этому пункту относятся и к воднолыжнику). Однако, согласно частям 1 и 5 статьи 26, статьи 28 Кодекса внутреннего водного транспорта в состав экипажа судна входят лица командного состава судна, судовая команда, а в состав экипажа пассажирского судна - также работники, обслуживающие пассажиров судна. Лица, входящие в состав экипажа судна, должны быть включены в список членов экипажа судна, ведение которого является обязанностью капитана судна. Отношения членов экипажа судна и судовладельца регулируются законодательством Российской Федерации о труде. Таким образом, воднолыжник не может быть признан членом экипажа буксируемого судна, и, соответственно, в таком контексте на него не могут быть распространены установленные в указанном пункте последствия. Следовательно, положения названного пункта в части указания на то, что воднолыжник, буксируемый маломерным судном, считается членом экипажа буксируемого судна, и, следовательно, все требования по этому пункту относятся и к воднолыжнику, подлежат признанию недействующими.

Как следует прямо из текста подпункта 2.12.8 раздела 2 Правил, этим пунктом установлен запрет приближаться на водных мотоциклах (гидроциклах) на расстояние менее 100 метров к купающемуся, а также к границам заплыва на пляжах и других организованных мест купания, его содержание в этой в части воспроизводит положения подпункта "з" пункта 8 Приказа N 502. Запрет приближения на водных мотоциклах (гидроциклах) на расстояние менее 100 метров к купающемуся соответствует требованиям безопасности судоходства, закреплённым в Кодексе внутреннего водного транспорта Российской Федерации, и целям обеспечения безопасности людей, предусмотренным в пункте 8 Приказа N 502, поэтому суд обоснованно пришёл к выводу о непротиворечии пункта 2.12.8 раздела 2 Правил требованиям федерального законодательства.

Судебная коллегия соглашается с суждениями суда о признании недействующим подпункта 2.12.10 раздела 2 Правил в части слов "пересекать их курс на расстоянии менее 0,5 километра". Действительно, подпунктом 2.12.10 раздела 2 Правил запрещено при плавании на маломерных судах швартоваться, останавливаться, становиться на якорь у плавучих навигационных знаков, грузовых и пассажирских причалов, пирсов, дебаркадеров, доков (плавдоков) и под мостами, маневрировать в непосредственной близости от транспортных и технических судов морского и речного флота, пересекать их курс на расстоянии менее 0,5 километра, создавая своими действиями помехи судоходству. Таким образом, конкретизируя действия по созданию помех судоходству в виде пересечения курса транспортных и технических судов морского и речного транспорта на определенном расстоянии, законодатель субъекта Российской Федерации фактически ограничил эти действия, что не согласуется с предписаниями подпункта "к" пункта 8 Приказа N 502, по смыслу которого такие действия могут быть любыми.

В подпункте 2.12.11 раздела 2 Правил предусмотрен запрет на сброс за борт отходов, мусора, иных предметов и слив нефтепродуктов, что соответствует требованиям пунктов 1, 2 статьи 3 и статье 56 Водного кодекса Российской Федерации, а также общим положениям Федерального закона "Об охране окружающей среды".

В подпункте 2.12.14 раздела 2 Правил не разрешается осуществлять пересадку людей с одного судна на другое во время движения, сидеть на бортах во время движения, раскачивать суда и купаться с них. Указанные положения согласуются с требованиями, предъявляемыми пунктом 8 Приказа N 502 к порядку пользования маломерными судами, а потому у суда кассационной инстанции нет оснований не согласиться с суждениями суда первой инстанции о непротиворечии оспариваемого пункта федеральному законодательству.

Признавая недействующим подпункт 2.12.15 раздела 2 Правил, суд обоснованно исходил из того, что запрет на заправку судна топливом, перекачку его с судна на судно при работающем двигателе, пользование открытым огнём и курение при этом (то есть, совершение конкретных действий, свидетельствующих о нарушении правил пожарной безопасности) не согласуется с требованиями, изложенными подпунктом "о" пункта 8 Приказа N 502, который отсылает к Правилам пожарной безопасности, утверждённым Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 24 декабря 2002 года N 158. Системный анализ этого Приказа приводит к выводу о том, что законодатель субъекта Российской Федерации изменил правовое регулирование, сузив объём мер пожарной безопасности. В связи с этим указанный подпункт правильно признан недействующим.

Поскольку сформулированное в подпункте 2.12.16 раздела 2 Правил требование выходить на судовой ход в условиях ограниченной (менее 1 километра) видимости и следовать по нему на расстоянии 10 метров от кромки судового хода, не согласуется с предписаниями подпункта "п" пункта 8 Приказа N 502, суд обоснованно высказал суждение о признании недействующим оспариваемого пункта 2.12.16 раздела 2 Правил.

Подпунктом 2.12.20 раздела 2 Правил запрещено при плавании на маломерных судах принимать на борт и перевозить пассажиров, не значащихся в судовой роли. Правила ведения судовой роли утверждены Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 3 апреля 2000 года N 28.

Судовая роль является основным судовым документом, содержащим сведения о количестве и составе экипажа при приходе и отходе судна. В судовую роль вносятся входящие в состав экипажа судна лица, а также курсанты (учащиеся) учебных заведений, направленные на данное судно для прохождения плавательной практики; работники федеральных органов исполнительной власти и работники организаций, находящихся в ведении этих органов, а также представители судовладельца, командируемые для работы на судах; дети в возрасте 12-16 лет, выходящие в море на борту судна вместе с членами экипажа судна, являющими их законными представителями (родителями, усыновителями, опекунами или попечителями), внесёнными в соответствии с пунктом 5 Положения о паспорте моряка. Перечень указанных лиц является исчерпывающим. В состав экипажа судна входят лица командного состава судна, судовая команда, а в состав экипажа пассажирского судна - также работники, обслуживающие пассажиров судна. В связи с этим запрет принимать на борт и перевозить пассажиров, которые подлежат включению в судовую роль, но не значатся в ней, суд правильно счёл не противоречащим требованиям действующего законодательства.

Нет оснований не согласиться с выводом суда о законности подпункта 2.12.21 раздела 2 Правил, которыми предусмотрен запрет выходить в море с неисправными радиостанциями (а также не имеющими 6-й и 16 каналы УКВ). Этот запрет вытекает из предписаний статьи 14 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации и статьи 25 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, предусматривающих наличие на судне разрешения на судовую радиостанцию, а соответственно её исправное состояние; а также подпункта 2.12.22 раздела 2 Правил, в соответствии с которым запрещено находиться на борту маломерного плавсредства без одетых и готовых к немедленному использованию сертифицированных плавательных средств, оснащение которыми в силу Приказа Министерства Российской Федерации от 29 июня 2005 года N 501 проверяется при первичном техническом освидетельствовании судна перед его государственной регистрацией.

В пункте 3.1 раздела 3 Правил закреплено, что лица, управляющие маломерными судами (далее судоводители) на водных объектах, должны иметь при себе и передавать для проверки государственному инспектору по маломерным судам, иному должностному инспектору по маломерным судам или иному должностному лицу, имеющему на то право, следующие документы: удостоверение на право управления маломерным судном (моторным, парусно-моторным, парусным, гидроциклом) с талоном к нему; судовой билет маломерного судна (кроме судов, указанных в пункте 2.3 раздела 2 Правил) с отметкой о ежегодном техническом освидетельствовании и годности к плаванию; оформленную в установленном порядке доверенность (при отсутствии на борту собственника судна или судовладельца); судовую роль (на судах с экипажем не менее 2-х человек); лицензию на осуществление предпринимательской деятельности (при использовании судна в этих целях).

Вместе с тем, в пункте 10 Приказа N 502 среди должностных лиц, которым судоводители маломерных судов предъявляют для проверки документы, поименован только государственный инспектор по маломерным судам, что свидетельствует о расширении в Правилах перечня должностных лиц, которым предоставлено право проверки документов и, как следствие, о незаконности оспариваемого пункта 3.1 раздела 3 Правил в части слов "иному должностному инспектору по маломерным судам или иному должностному лицу, имеющему на то право". Согласно пункту 10 Приказа N 502 судоводители представляют для проверки следующие документы: удостоверение на право управления маломерным судном; судовой билет маломерного судна или его копию, заверенную в установленном порядке; документ на право пользования судном (при отсутствии на борту собственника судна или судовладельца). В соответствии с Правилами аттестации судоводителей на право управления маломерными судами, поднадзорными Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждёнными Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 29 июня 2005 года N 498, удостоверение на право управления маломерными судами выдается судоводителям, успешно сдавшим экзамены. Удостоверение на право управления маломерным судном выдаётся по результатам государственной аттестации, при которой осуществляется проверка навыков управления маломерным судном и прием экзаменов экзаменационными комиссиями. Выдача удостоверения производится после предъявления судоводителем личной карточки судоводителя с отметкой о проверке навыков практического управления маломерным судном. Талон к удостоверению на право управления маломерным судном, ранее предусмотренный Правилами аттестации граждан на право управления судами, поднадзорными Государственной инспекции по маломерным судам Российской Федерации, утверждёнными Приказом Минприроды Российской Федерации от 12 сентября 1995 года N 359, и выдаваемый после проверки навыков практического управления судоводителем маломерным судном, является документом, аналогичным личной карточке водителя, что требованиям действующего законодательства не противоречит. Требование о предоставлении судового билета маломерного судна с отметкой о ежегодном техническом освидетельствовании и годности к плаванию требованиям действующего законодательства не противоречит, поскольку в соответствии с пунктом 2.8 Правил технического надзора за маломерными судами, поднадзорными государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, базами (сооружениями) для их стоянок, пляжами и другими местами массового отдыха на водоемах, переправами и наплавными мостами, утверждённых Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 29 июня 2005 года N 501, технический талон подтверждает проведение ежегодного технического освидетельствования судна и определяет годность маломерного судна к плаванию. Возложение обязанности предъявить для проверки судовую роль (на судах с экипажем не менее 2-х человек), а также лицензию на осуществление предпринимательской деятельности (при использовании судна в этих целях) произведено в соответствии с требованиями Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации и Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации. В связи этим логично признаны недействующими абзац 3 пункта 3.1 раздела 3 в части слов "кроме судов, указанных в пункте 2.3 настоящих Правил" и абзац 4 пункта 3.1 раздела 3 Правил.

В пунктах 3.2 и 3.3 раздела 3 Правил закреплены обязанности судоводителя маломерного судна. Сопоставительный анализ данных пунктов и положений Приказа N 502 приводит к выводу о том, что содержание подпунктов 3.2.1, 3.2.2, 3.2.3, 3.2.4, 3.2.5, 3.2.6, 3.2.7, 3.2.8, 3.2.9, 3.2.10, 3.2.11 раздела 3 Правил соответствует требованиям Приказов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны от 29 июня 2005 года N 500, 501, 502 и приказа этого же федерального органа исполнительной власти от 29 апреля 2005 года N 368. Во всяком случае норм, отменяющих либо по иному регулирующих обязанности судоводителя маломерного судна, чем это сформулировано федеральным законодательством, не усматривается. Поэтому судом справедливо отклонены доводы прокурора о незаконности этих пунктов.

Сопоставительный анализ положений раздела 4 Правил и соответствующего раздела Приказа N 502 свидетельствует о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, регулируя в пунктах 4.2-4.5 эксплуатацию баз (сооружений) для стоянок маломерных судов, фактически установил иное правовое регулирование, чем это установлено аналогичными положениями федерального законодательства относительно организации выпуска маломерных судов с баз (сооружений) для их стоянок.

В связи с этим Судебная коллегия соглашается с выводами суда в этой части решения о несоответствии оспариваемых поименованных пунктов. Что же касается пункта 4.6 раздела 4, то Правил, судом первой инстанции верно отмечено, что этот пункт дублирует пункт 12 Приказа N 502. Ссылка о включении в устанавливаемый режим уведомления и разрешения Сахалинского пограничного управления береговой охраны Федеральной службы безопасности Российской Федерации в соответствии с Правилами пограничного режима в Сахалинской области носит общий отсылочный характер, а потому требованиям федерального законодательства не противоречит.

Судебная коллегия считает обоснованными выводы суда о противоречии пункта 4.7 раздела 4 Правил в части слов "ориентировочное время возвращения" пункту 13 Приказа N 502. Действительно, в соответствии с пунктом 13 Приказа N 502 при выходе маломерного судна в плавание и при его возвращении на базу в журнале учёта выхода (прихода) судов должна быть произведена порядковая запись: бортовой номер судна, фамилия и инициалы судоводителя, время выхода судна, цель и маршрут плавания, пункт назначения, фактическое время возвращения на базу. В то же время в пункте 4.7 раздела 4 Правил наряду с перечисленными требованиями к порядковой записи установлено требование фиксировать в журнале учёта выхода (прихода) судов ориентировочное время возвращения на базу, тогда как названными выше Правилами федерального органа исполнительной власти такие сведения не предусмотрены в качестве обязательных.

Сопоставительный анализ подпунктов 4.8.2, 4.8.3, 4.8.4, 4.8.5, 4.8.6, 4.8.7, 4.8.8 пункта 4.8, пункта 4.9 раздела 4 Правил и пунктов 14 и 15 Приказа N 502 свидетельствует о том, что региональный акт дублирует предусмотренные федеральным законодательством основания, при которых запрещается выпуск маломерных судов с базы, что само по себе не может указывать на их несоответствие федеральному законодательству, в связи с чем суд правильно отклонил доводы прокурора о незаконности этих пунктов Правил. По аналогичным мотивам Судебная коллегия соглашается с суждениями суда о непротиворечии положений раздела 6 Правил пункту 2.12 Приказа N 501, где перечислены неисправности, при которых запрещается пользование маломерными судами.

В разделе 5 Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах в Сахалинской области установлены правила технического надзора за маломерными судами и базами (сооружениями) для стоянок для маломерных судов.

Осуществление государственного и технического надзора за маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок и использованием во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации в силу пункта 4 Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2004 года N 835, является основной задачей этой инспекции.

В соответствии с пунктами 1 и 2 приведенного Положения Государственная инспекция по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий входит в систему Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми и другими актами МЧС России, а также названным Положением.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не входят в объём законодательной базы, которой урегулирована деятельность названного федерального органа исполнительной власти.

Правила технического надзора за маломерными судами, поднадзорными Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, базами (сооружениями) для их стоянок, пляжами и другими местами массового отдыха на водоемах, переправами и наплавными мостами утверждены Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 29 июня 2005 года N 501.

В соответствии с пунктом 2.2 названных правил технический надзор за маломерными судами включает в себя осуществление контроля за их техническим состоянием в процессе их использования, в том числе проверку маломерных судов на соответствие техническим нормативам выбросов в атмосферный воздух вредных (загрязняющих) веществ, а также проведение первичных и ежегодных технических освидетельствований и осмотров, которое к предмету регулирования, отнесённому в силу пункта 7 статьи 25 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений, не относится.

При таком положении Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о противоречии федеральному законодательству раздела 5 Правил.

Раздел 7 Правил посвящён ответственности судоводителей маломерных судов, иных лиц, управляющих этими судами, должностных лиц, ответственных за их эксплуатацию, а также лиц, ответственных за эксплуатацию баз (сооружений) для стоянок маломерных судов. Учитывая отсылочный характер этой нормы, Судебная коллегия соглашается с выводом суда о законности положений этого раздела.

Что же касается вывода суда о не противоречии федеральному законодательству подпунктов 4.8.1, 4.8.9 раздела 4 Правил, то Судебная коллегия полагает их преждевременными, а решение о признании недействующими подпункта 4.8.1 раздела 4 Правил в части слов "документов на перевозимый груз, а водителем судна с экипажем 2 и более человек дополнительно судовой роли" и подпункта 4.8.9 раздела 4 Правил - подлежащим отмене с направлением в суд первой инстанции на новое рассмотрение. Соответственно подлежит отмене решение в той части, в которой прокурору отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта 4.8.1 раздела 4 Правил за исключением слов "документов на перевозимый груз, а водителем судна с экипажем 2 и более человек дополнительно судовой роли". Как следует из мотивировочной части решения, суд счёл подпункты 4.8.1 и 4.8.9 раздела 4 Правил не соответствующими федеральному законодательству, однако суждений, на основании которых суд пришёл к данному выводу, в решении не содержится. Кроме того, усматривается несоответствие мотивировочной и резолютивной частей решения. Как уже было подчёркнуто, суд не усмотрел противоречия федеральному законодательству подпункта 4.8.1 раздела 4 Правил в полном объёме, в то время как в резолютивной части решения суд признал его недействующим только в части. Из решения следует, что подпункт 4.8.9 раздела 4 Правил признан судом в полном объёме соответствующим федеральному законодательству. Напротив, из резолютивной части следует, что заявление прокурора в этой части удовлетворено - данный пункт признан недействующим.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 361, 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Сахалинского областного суда от 18 ноября 2011 года в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункта 4.8.1 раздела 4 Правил в части слов "документов на перевозимый груз, а водителем судна с экипажем 2 и более человек дополнительно судовой роли"; подпункта 4.8.9 раздела 4 Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах в Сахалинской области, утверждённых Постановлением администрации Сахалинской области от 31 мая 2006 года N 126-па; а также в той части решения, в которой прокурору отказано в удовлетворении его заявления о признании противоречащим и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу подпункта 4.8.1 раздела 4 названных Правил за исключением слов "документов на перевозимый груз, а водителем судна с экипажем 2 и более человек дополнительно судовой роли", отменить с направлением дела на новое рассмотрение в тот же суд, в остальной части решение Сахалинского областного суда от 18 ноября 2011 года - без изменения.

Председательствующий

Ерёменко Т.И.

Судьи

Калинина Л.А.

Хаменков В.Б.