Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2011 г. N 44-Г11-23 О признании частично не действующим пункта 4.1 постановления Правительства Пермского края от 8 декабря 2010 г. N 1003-п "Об утверждении Порядка определения объёма и условий предоставления субсидий из бюджета Пермского края государственным бюджетным и автономным учреждениям Пермского края"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2011 г. N 44-Г11-23

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Борисовой Л.В. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Птицыной Д.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Пермского края о признании частично недействующим постановления правительства Пермского края от 8 декабря 2010 г. N 1003-п "Об утверждении Порядка определения объёма и условий предоставления субсидий из бюджета Пермского края государственным бюджетным и автономным учреждениям Пермского края" по кассационному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Пермского краевого суда от 19 апреля 2011 г., которым заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения представителя правительства Пермского края Миковой С.А., возражавшей против отмены судебного акта, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., поддержавшей доводы кассационного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

первый заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующим п. 4.1 постановления правительства Пермского края от 8 декабря 2010 г. N 1003-п "Об утверждении Порядка определения объёма и условий предоставления субсидий из бюджета Пермского края государственным бюджетным и автономным учреждениям Пермского края" в части, позволяющей автономным учреждениям получать субсидии из бюджета Пермского края для целей, не предусмотренных п. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Федеральный закон "Об автономных учреждениях"), по истечении одного года со дня официального опубликования Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ). По мнению прокурора, оспариваемая норма не соответствует взаимосвязанным положениям ст. 6 и 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пп. 5 и 6 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон "О некоммерческих организациях"), ч. 1 ст. 2 и ст. 4 Федерального закона "Об автономных учреждениях". В соответствии с указанными нормами только бюджетные учреждения Пермского края могут осуществлять в установленном законом порядке полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по исполнению в денежной форме публичных обязательств перед физическими лицами, подлежащих исполнению в денежной форме. Подобной возможности в отношении автономных учреждений федеральное законодательство не устанавливает.

Пермским краевым судом постановлено приведённое выше решение, об отмене которого и принятии нового судебного акта об удовлетворении заявления просит в кассационном представлении прокурор, ссылаясь на нарушение судом норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что имеются основания для отмены обжалуемого решения.

Общественные отношения, по поводу которых возник спор, регламентированы на федеральном уровне БК РФ, Федеральными законами "О некоммерческих организациях", "Об автономных учреждениях", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В ст. 6 БК РФ, содержащей понятия и термины, применяемые в данном Кодексе, указано, что публичные нормативные обязательства - публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих, в том числе, государственные должности субъектов Российской Федерации, работников казённых учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

В силу абз. 2 ст. 30 БК РФ органы государственной власти не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Пункт 1 ст. 78.1 БК РФ в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ, действующей с 1 января 2011 г., устанавливает, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ). Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели. Порядок определения объёма и условия предоставления указанных субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

На основании ст. 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ, введённой в действие с 1 января 2011 г., бюджетным учреждением признаётся некоммерческая организация, созданная, в том числе, субъектом Российской Федерации для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (п. 1). Бюджетное учреждение осуществляет в порядке, определённом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме (п. 5). Финансовое обеспечение осуществления бюджетными учреждениями полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации по исполнению публичных обязательств, предусмотренных п. 5 этой статьи, осуществляется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 6).

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях" (в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ) автономным учреждением признаётся некоммерческая организация, созданная, в том числе, субъектом Российской Федерации для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти в сферах науки, образовании, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами). Основной деятельностью автономного учреждения признаётся деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано (ч. 1 ст. 4). Государственное задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесёнными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственным заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг (ч. 2 ст. 4). Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (ч. 4 ст. 4). Кроме указанных в ч. 2 ст. 4 государственного задания и обязательств автономное учреждение вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами (ч. 6 ст. 4).

Согласно ч. 14 ст. 31 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 313-ФЗ) автономные учреждения, созданные (в том числе путём изменения типа) до дня вступления в силу указанного Федерального закона для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти в сферах, не предусмотренных ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях", подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года со дня официального опубликования Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ. Названный акт был опубликован 10 мая 2010 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, N 19, ст. 2291.

Исходя из приведённых положений действующего законодательства только бюджетные учреждения осуществляют в определённом порядке полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме. Поскольку автономные учреждения создаются для выполнения работ и оказания услуг, возложение на них административных полномочий, составляющих компетенцию органа государственной власти, является недопустимым. Автономные учреждения, созданные (в том числе путём изменения типа) до дня вступления в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти в сферах, не предусмотренных ч. 1 ст. 2 Федеральный закона "Об автономных учреждениях" (с последующими изменениями), подлежали реорганизации или ликвидации в срок до 10 мая 2011 г.

Таким образом, после 10 мая 2011 г. не основана на законе передача субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации автономным учреждениям на цели, не предусмотренные п. 1 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях".

Установлено, что 8 декабря 2010 г. правительством Пермского края принято постановление N 1003-п "Об утверждении Порядка определения объёма и условий предоставления субсидий из бюджета Пермского края государственным бюджетным и автономным учреждениями Пермского края", опубликованное в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", 13 декабря 2010 г., N 49.

Согласно преамбуле документ принят в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственный (муниципальных) учреждений".

Пунктом 4.1 акта определено, что автономные учреждения, созданные (в том числе путём изменения типа) до 1 января 2011 г. для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, а также для исполнения публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, имеют право на получение в период с 1 января 2011 г. до 1 января 2012 г. субсидий из краевого бюджета в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ для исполнения указанных публичных обязательств.

Указанная норма в части, позволяющей автономным учреждениям получать субсидии из бюджета Пермского края для целей, не предусмотренных п. 1 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях" (с последующими изменениями), по истечении одного года со дня официального опубликования Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ, противоречит законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Суд первой инстанции, принимая решение об отказе в удовлетворении заявления прокурора, неправильно истолковал и применил нормы материального права и нормы процессуального права.

Суд не применил закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, сославшись на то, что могут быть внесены изменения в Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ, которые позволят автономным учреждениям исполнять публичные обязательства в денежной форме перед физическими лицами. Предполагается возможность изменения типа учреждения и продление срока их реорганизации и ликвидации. Рассмотрение законопроекта назначено на май 2011 г.

Суд не вправе строить своё решение на предположениях (ч. 2 ст. 195 ГПК РФ). Проект нормативного правового акта не порождает правовых последствий и не имеет значения для разрешения дела, на что обращено внимание судов в абз. 5 п. 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". Статьёй 251 ГПК РФ закреплено, что суд проверяет оспариваемый акт на соответствие требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

В качестве другого мотива отказа суд указал, что на момент разрешения дела не истёк установленный законом срок для реорганизации и ликвидации автономных учреждений и доказательств тому, что этого не будет сделано до 10 мая 2011 г., суду не представлено.

С такими доводами нельзя согласиться, они не свидетельствуют о неправомерности заявленных прокурором требований. Часть 2 ст. 253 ГПК РФ устанавливает возможность признания акта недействующим как со дня его принятия, так и с иного указанного судом времени, в том числе на будущее время. Что касается вопроса о доказательствах, то судом неправильно распределено бремя доказывания. Суд не учёл, что в соответствии со ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности действий органа государственной власти возложены на государственный орган, принявший оспариваемый акт.

Также несостоятельным является довод о недостаточном сроке для передачи полномочий по исполнению публичных нормативных обязательств от автономных учреждений к бюджетным. Для решения указанного вопроса Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ был установлен год, в течение которого субъектам Российской Федерации надлежало осуществить необходимое правовое регулирование. Невыполнение этого требования публично-правовым образованием не является предусмотренным законом основанием для отказа в удовлетворении заявления.

По мнению суда, оспариваемую норму следует применять во взаимосвязи с п. 4 этого же постановления. Пункт 4 предусматривает возможность получения субсидий автономными учреждениями, подлежащими ликвидации и реорганизации, в срок до 10 мая 2011 г., а пункт 4.1 - за пределами этого срока. В чём выражается взаимосвязь этих положений, суд в решении не указал и в обоснование своего вывода мотивов не привёл, чем нарушил требования ст. 198 ГПК РФ.

Поскольку решение постановлено судом с нарушением норм материального права и норм процессуального права, оно подлежит отмене.

Учитывая, что обстоятельства, имеющие значение для дела, определены на основании имеющихся материалов, Судебная коллегия считает возможным, не передавая дело в суд первой инстанции, принять новое судебное постановление об удовлетворении заявленных прокурором требований.

Руководствуясь ст. 360, п. 3 ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 19 апреля 2011 г. отменить и принять новое решение об удовлетворении заявления прокурора.

Признать недействующим п. 4.1 постановления правительства Пермского края от 8 декабря 2010 г. N 1003-п "Об утверждении Порядка определения объёма и условий предоставления субсидий из бюджета Пермского края государственным бюджетным и автономным учреждениям Пермского края" в части, предоставляющей право автономным учреждениям получать субсидии из бюджета Пермского края для целей, не предусмотренных п. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", по истечении одного года со дня официального опубликования Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федераций в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Для просмотра актуального текста документа и получения полной информации о вступлении в силу, изменениях и порядке применения документа, воспользуйтесь поиском в Интернет-версии системы ГАРАНТ: