Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 июля 2004 г. N 38-Г04-7 О признании недействующим п. 4 ст. 5 Закона Тульской области от 15 января 1996 г. "О территориальном дорожном фонде"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 июля 2004 г. N 38-Г04-7

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего М.Н. Лаврентьевой

судей Т.И. Ерёменко и Г.В. Макарова

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Тульской области о признании противоречащими федеральному законодательству и законодательству Тульской области недействующими и не подлежащими удовлетворению отдельных норм Закона Тульской области "О территориальном дорожном фонде" по кассационной жалобе губернатора Тульской области на решение Тульского областного суда от 2 апреля 2004 года, которым определено: заявление прокурора удовлетворить. Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу п. 4 ст. 5 Закона Тульской области от 28.12.1995 года "О территориальном дорожном фонде" (в редакции Закона Тульской области от 09.07.2003 года) в части возможного использования средств резерва территориального дорожного фонда на иные цели в соответствии с действующим законодательством.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И. Ерёменко, объяснения представителя губернатора Тульской области по доверенности В.Р. Тимошина, поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора М.М. Гермашевой, полагавшей решение оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Тульской областной Думой 28 декабря 1995 года принят Закон Тульской области "О территориальном дорожном фонде" пунктом 4 статьи 5 которого определено: размер резерва средств фонда устанавливается в законе о бюджете области на очередной финансовый год; источниками формирования резерва фонда являются средства, устанавливаемые в процентном отношении на очередной год от поступлений годовых доходов фонда и от недоимки платежей в территориальный дорожный фонд за предыдущие годы; резерв фонда может использоваться в течение года на финансирование ликвидации последствий стихийных бедствий, а также расходов, связанных с восстановлением нормального функционирования автомобильных дорог, являющихся продолжением федеральных и территориальных дорог, по решению администрации области и на иные цели в соответствии с действующим законодательством.

Прокурор Тульской области на основании ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" обратился в Тульский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и законодательству Тульской области и не подлежащим применению пункт 4 ст. 5 Закона Тульской области от 28.12.1995 г. N 23-ЗTO " О территориальном дорожном фонде" (в редакции Закона Тульской области от 09.06.2003 года N 389-ЗTO) как несоответствующего ст. 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 4 ст. 1 Закона РФ от 18.10.1991 г. N 1759-I "О дорожных фондах в Российской Федерации", ст.ст. 1-3 Закона Тульской области "О территориальном дорожном фонде" в части возможного использования средств резерва территориального дорожного фонда на иные цели в соответствии с действующим законодательством.

В обоснование заявленного требования указано, что в п. 4 ст. 5 Закона Тульской области "О территориальном дорожном фонде" необоснованно расширен объем назначения фонда, который является целевым, по решению администрации области резерв фонда может быть использован на иные цели в соответствии с действующим законодательством.

Такая формулировка Закона, по мнению прокурора, является основанием для использования средств фонда не по назначению: на цели не связанные с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством территориальных автомобильных дорог, а также управлением дорожным хозяйством.

В судебном заседании представитель Тульской областной прокуратуры Петухова Т.Н. поддержала заявленное требование и просила суд его удовлетворить, представив доказательства использования резерва территориального фонда на цели не связанные с содержанием дорог.

Представитель Тульской областной Думы по доверенности Прасолова Е.В. требование прокурора не признала. Пояснила, что правовой смысл фразы "использование резерва на иные цели в соответствии с действующим законодательством", содержащейся в пункте 4 статьи 5 Закона Тульской области "О территориальном дорожном фонде", означает ничто иное, как заранее не запланированное расходование средств фонда, финансирование мероприятий, связанных чрезвычайными ситуациями на автомобильных дорогах.

Представитель Губернатора Тульской области по доверенности Шемчук Л.И. полагала, что заявление прокурора должно быть оставлено без удовлетворения, поскольку оспариваемый пункт Закона Тульской области "О территориальном дорожном фонде" не противоречит федеральному законодательству. Данный пункт, устанавливая назначение резерва фонда, находится в логической связи с нормами статей 1-3 этого же Закона Тульской области, которые устанавливают рамки действующего законодательства при расходовании средств территориального дорожного фонда, и соответствует требованиям указанных статей.

По делу постановлено указанное выше решение.

Губернатор Тульской области подал кассационную жалобу, в которой просит определение отменить.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим оставлению без изменения.

В силу п. "и" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции России по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Порядок и пределы действия федеральных законов, их основные виды и соотношение между собой, взаимодействие федеральных законов и законодательных и иных актов субъектов Российской Федерации установлены ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой:

Согласно части 3 статьи 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (в редакции от 04.07.2003 г.) полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.

Дав анализ действующему законодательству, суд сделал вывод о том, что субъект Российской Федерации вправе принимать собственные законы по вопросам установления общих принципов налогообложения и сборов, в пределах предоставленных федеральным законом полномочий при условии их непротиворечия федеральным законам, регулирующим те же правоотношения.

С учетом изложенного, Тульский областной суд проверил соответствие отдельного оспариваемого прокурором положения Закона Тульской области "О территориальном дорожном фонде" всей совокупности нормативных актов Российской Федерации, Федеральным законам, имеющих большую юридическую силу, чем оспариваемый Закон.

При разрешении данного дела, возникшего из публичных правоотношений, суд исходя из требования ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, не был связан доводами заявленных требований.

Поскольку порядок образования финансовых ресурсов, развития сети автомобильных дорог общего пользования (внегородских автомобильных дорог), правовые основы создания дорожных фондов соответствующих органов государственной власти, назначение и использование этих фондов, источники средств, поступающих в них, предусмотрены Законом Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации", а в соответствии со ст. 1 данного Федерального закона на территории Российской Федерации финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования, осуществляется за счет целевых бюджетных средств (за исключением налогов, собираемых на территориях закрытых административно-территориальных образований), концентрируемых: в Федеральном дорожном фонде Российской Федерации и в дорожных фондах субъектов Российской Федерации.

Средства Федерального дорожного фонда Российской Федерации и территориальных дорожных фондов имеют специальное назначение и не подлежат изъятию или расходованию на нужды, не связанные с содержанием и развитием автомобильных дорог общего пользования.

Средства территориальных дорожных фондов направляются на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, а также затрат на управление дорожным хозяйством.

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации или уполномоченный ими орган исполнительной власти может разрешить использовать средства территориального дорожного фонда на ремонт, реконструкцию или строительство автомобильной дороги общего пользования, относящейся к федеральной собственности.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона порядок образования и использования средств территориальных дорожных фондов определяется законами субъектов Российской Федерации.

В силу ст. 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации целевой бюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в рядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и пользуемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

Так как указанными нормами федерального законодательства, в соответствии с частью 3 статьи 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года установлены полномочия Российской Федерации по предмету совместного ведения, к которым в частности относится определение целевого направления использования средств территориальных дорожных фондов (ст. 1 Федерального закона).

Суд правильно пришел к выводу, что законодатель Тульской области не вправе был регулировать отношения, которые составляют предмет ведения Российской Федерации, а обязан был соблюдать общие требования, предъявляемые к целевому расходованию средств территориального дорожного фонда и его составной части резерва, изложенные в Федеральном законе.

Из содержания пункта 4 ст. 5 Закона Тульской области "О территориальном дорожном фонде", видно, что по решению администрации области резерв территориального дорожного фонда может использоваться и на иные цели, в соответствии с действующим законодательством, хотя Российской Федерации, не предоставила субъекту Российской Федерации право определения направлений расходования средств территориального дорожного фонда (п. 4 ст. 1 Федерального закона).

При таком положении суд правильно пришел к выводу о том, что законодатель Тульской области, принимая оспариваемый прокурором пункт 4 ст. 5 Закон Тульской области "О территориальном дорожном фонде" вышел за пределы предоставленных ему Федеральным законом полномочий и самостоятельно определил направление использования резерва территориального дорожного фонда: "на иные цели в соответствии с действующим законодательством" и такие действия Тульской областной Думы суд признал незаконными законными.

Как усматривается из Заключения к проекту Закона Тульской области "Об исполнении бюджета Тульской области за 2002 год" от 25.08.2003 г. составленного контрольной комиссии Тульской областной Думы средства резерва территориального дорожного фонда в размере 81% были направлены на "иные цели", не связанные с дорожным хозяйством. В частности за счет средств резерва территориального дорожного фонда были профинансированы работы по строительству роддома в г. Алексине, строительство объекта "Детская областная больница", оздоровительный центр в пос. Богучарово, погашена задолженность по объектам ЖКХ, произведена замена ветхих тепловых сетей в г. Щекино и г. Болохово, произведена оплата за топливно-энергетические ресурсы бюджетам муниципальных образований, Распоряжением Губернатора Тульской области от 20.11.2003 года N 1134-р "О внесении изменений в распоряжение Губернатора Тульской области от 21.05.2003 года N 563-р "об организации финансирования в 2003 году строительства и ремонта объектов социальной сферы, объектов газификации, ремонта, реконструкции и содержания автомобильных дорог, мероприятий по подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства к работе в зимних условиях за счет средств резерва территориального дорожного фонда" утвержден перечень объектов социальной сферы Тульской области, финансируемых за счет средств резерва территориального дорожного фонда.

Факт использования резерва территориального дорожного фонда на нужды, не связанные с содержанием и развитием территориальных автомобильных дорог, нашел свое объективное подтверждение, кроме того, и в содержании других документов, исследованных судом.

При указанных обстоятельствах суд не может принять во внимание доводы представителей Тульской областной Думы и Губернатора Тульской области о том, что оспариваемая прокурором норма Закона Тульской области соответствует действующему федеральному законодательству, и принята в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

В кассационной жалобе ставится вопрос об отмене постановленных по делу решений по тем основаниям, что суд истолковал закон на основании документов, которые к данному делу отношения не имеют, т.е. являются рабочим материалом, а также в нарушении процессуального закона не был допущен представитель губернатора на стадии исследования письменных доказательств, эти доводы не свидетельствуют о неправильности постановленного судом решения, поскольку не являются существенными нарушениями норм материального и процессуального права, а, кроме того, в процессе уже участвовал один представитель губернатора.

Доводы о том, что оспариваемая норма соответствует требованиям федерального закона и не противоречит ему, также не свидетельствует о неправильности постановленного по делу решения, поскольку все эти доводы сводятся к переоценке обстоятельств, данной судом 1 инстанции.

Руководствуясь ст. 360 ГПК Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Тульского областного суда от 2 апреля 2004 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Губернатора Тульской области - без удовлетворения

Для просмотра актуального текста документа и получения полной информации о вступлении в силу, изменениях и порядке применения документа, воспользуйтесь поиском в Интернет-версии системы ГАРАНТ: