Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 марта 2014 г. N Ф01-596/14 по делу N А38-3625/2013 (ключевые темы: предоставление земельных участков - согласование места размещения объекта - торги конкурсы аукционы - порядок проведения торгов - антимонопольный орган)

Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 марта 2014 г. N Ф01-596/14 по делу N А38-3625/2013

Нижний Новгород

26 марта 2014 г.

Дело N А38-3625/2013

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Башевой Н.Ю., Чигракова А.И.

при участии представителя

от заявителя: Пипикиной И.В. (доверенность от 31.12.2013 N 5048)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя - администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район" на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 10.09.2013, принятое судьей Камаевой А.В., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2013, принятое судьями Смирновой И.А., Рубис Е.А., Урлековым В.Н., по делу N А38-3625/2013

по заявлению администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район" (ИНН: 1203001273, ОГРН: 1021200560150)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (ИНН: 1215026787, ОГРН: 1021200772251)

о признании недействительными решения и предписания,

третье лицо - Павлов Мирослав Серафимович,

и у с т а н о в и л :

администрация муниципального образования "Звениговский муниципальный район" (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительными пунктов 1 и 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее - Управление, антимонопольный орган) от 10.06.2013 по делу N 02-11/06-13.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Павлов Мирослав Серафимович.

Решением суда от 10.09.2013 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2013 решение оставлено без изменения.

Администрация не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды неправильно применили статьи 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации. Орган местного самоуправления указывает, что объявление о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 150 квадратных метров для строительства магазина, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, пос. Красногорский, улица Машиностроителей, позиция 1а, было опубликовано в газете "Звениговская неделя" от 13.08.2010 N 33(9170), акт выбора земельного участка оформлен 25.03.2011, заявлений от иных лиц, претендующих на указанный земельный участок, в Администрацию не поступало; таким образом, органом местного самоуправления соблюдена процедура предоставления земельного участка в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта. Управление не доказало, что предварительное согласование и передача Павлову М.С. сформированного земельного участка в аренду для строительства магазина ограничивает конкуренцию; предписание, выданное антимонопольным органом, нарушает права и законные интересы Павлова М.С. в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Управление заявило ходатайство о рассмотрении жалобы без участия представителя.

Павлов М.С. отзыв на кассационную жалобу не представил, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного заседания, представителя не направил.

Законность решения Арбитражного суда Республики Марий Эл и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в ходе проведения в отношении Администрации плановой проверки Управление выявило следующие обстоятельства.

В газете "Звениговская неделя" 13.08.2010 Администрация опубликовала объявление о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 150 квадратных метров для строительства магазина, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, пос. Красногорский, улица Машиностроителей, позиция N 1а.

Указанный земельный участок 22.11.2010 поставлен на кадастровый учет, ему присвоен кадастровый номер 12:14:3701001:94. При этом заявление о постановке на государственный кадастровый учет подано 25.10.2010 Павловым М.С.

Постановлением Администрации от 28.03.2011 N 223 Павлову М.С. предварительно согласовано место размещения магазина на земельном участке, расположенном по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, пос. Красногорский, улица Машиностроителей, позиция 1а, утвержден акт выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта строительства от 25.03.2011.

В орган местного самоуправления 18.07.2011 поступило заявление Павлова М.С. о предоставлении во временное пользование на условиях аренды земельного участка с кадастровым номером 12:14:3701001:94, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, пос. Красногорский, улица Машиностроителей, позиция 1а, для строительства магазина промышленных товаров.

Постановлением Администрации от 25.10.2011 N 882 спорный земельный участок предоставлен Павлову М.С. в аренду для строительства магазина на срок с 13.10.2011 по 11.10.2012.

Во исполнение указанного постановления Администрация и Павлов М.С. заключили договор аренды от 25.10.2011 N 125 указанного земельного участка, который передан Павлову М.С. по акту приема-передачи.

Павлов М.С. 16.07.2012 обратился в Администрацию с заявлением об изменении срока аренды в части его продления до 12.10.2021.

В связи с поступившим заявлением сторонами заключено дополнительное соглашение от 07.08.2012 к договору аренды земельного участка от 25.10.2011 N 125, согласно которому срок аренды спорного земельного участка изменен и исчисляется с 13.10.2011 по 12.10.2021.

Изучив приведенные обстоятельства, Управление пришло к выводу о том, что Павлову М.С. был предоставлен в аренду для строительства магазина сроком по 12.10.2021 земельный участок с кадастровым номером 12:14:3701001:94, расположенный по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, пос. Красногорский, улица Машиностроителей, позиция 1а, без проведения торгов.

По результатам рассмотрения возбужденного на этом основании дела N 02-11/06-13 антимонопольный орган принял решение от 10.06.2013, в соответствии с которым признал действия Администрации нарушающими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части предварительного согласования и передачи Павлову М.С. сформированного земельного участка в аренду для строительства магазина (пункт 1); решено выдать предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства и передать материалы дела соответствующему должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства (пункты 2 и 3).

Предписанием от 27.05.2013 N 02-11/06-13 Администрации предложено в срок до 20.07.2013 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в предварительном согласовании и передаче сформированного земельного участка для строительства магазина Павлову М.С., для чего: отменить постановления от 28.03.2011 N 223 "О предварительном согласовании места для строительства магазина Павлову М.С" и от 25.10.2011 N 882 "О предоставлении в аренду земельного участка Павлову М.С."; совершить действия, направленные на расторжение договора аренды от 25.10.2011 N 125 земельного участка с кадастровым номером 12:14:3701001:94, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, пос. Красногорский, улица Машиностроителей, позиция 1а, и его возврат в муниципальную собственность.

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 65, 71, 162, частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 1 статьи 28, статьями 29, 30, 34 Земельного кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 15, статьями 22, 23, 41, 50 Закона о защите конкуренции, пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования и при этом исходил из правомерности принятых антимонопольным органом решения и предписания.

Первый арбитражный апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права и оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

В силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 указанного Кодекса.

Суды установили, что уполномоченным органом по распоряжению земельными участками, находящимися в ведении муниципального образования Звениговского района Республики Марий Эл, является Администрация.

В соответствии со статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.

Согласно пункту 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Наличие сформированного земельного участка исключает возможность повторного проведения процедуры предварительного согласования места размещения объекта на этом же земельном участке, то есть проведения в отношении земельного участка мероприятий, предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно положениям Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" земельный участок считается сформированным, если в отношении него проведен государственный кадастровый учет.

Как следует из материалов дела и установили суды, земельный участок с кадастровым номером 12:14:3701001:94, расположенный по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, пос. Красногорский, улица Машиностроителей, позиция 1а, находится в муниципальной собственности, был поставлен на кадастровый учет 22.11.2010. Следовательно, на момент принятия постановления Администрации от 28.03.2011 N 223 о предварительном согласовании места для строительства магазина Павлову М.С. земельный участок был сформирован. В связи с этим предоставление в аренду спорного земельного участка должно осуществляться в порядке, определенном пунктом 6 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации.

В пункте 6 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что в случае, если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 указанной статьи, если иной порядок не установлен Кодексом.

В соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка; подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

Таким образом, передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.

Суды установили, что Администрация нарушила установленный пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации порядок предоставления под строительство земельного участка.

Согласно пункту 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации информирование органами местного самоуправления о возможном и предстоящем предоставлении земельного участка имеет целью получение наибольшего числа заявок и проведения торгов с участием всех желающих приобрести его лиц, то есть оно должно одновременно обеспечивать возможность участия в торгах всем желающим и максимально выгодные условия заключения договора собственнику.

При этом по смыслу подпункта 1 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации в объявлении должна содержаться не информация о намерениях Администрации, а предложение приобрести земельный участок и обратиться с соответствующим заявлением по определенному адресу.

В газете "Звениговская неделя" от 13.08.2010 действительно имелась предварительная публикация о возможном или предстоящем предоставлении спорного земельного участка для строительства магазина. Однако информационное сообщение не свидетельствует о соблюдении органом местного самоуправления требований закона о надлежащем информировании о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства, поскольку из него невозможно точно определить, на каком праве возможно предоставление земельного участка, в нем отсутствуют сведения о том, что участок поставлен на кадастровый учет, не определены способ и порядок подачи заявлений о предоставлении участка. Кроме того, публикация в газете не содержала сведений о принятии решения о проведении торгов (конкурса, аукциона) или о приеме заявлений о предоставлении земельного участка без проведения торгов.

Следовательно, у Администрации отсутствовали основания для удовлетворения заявления Павлова М.С. и организации процедуры предоставления испрашиваемого земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта без проведения торгов.

Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Суды обоснованно указали, что строительство магазина подразумевает использование земельного участка в целях осуществления предпринимательской деятельности и извлечения прибыли, в связи с чем его предоставление конкретному лицу без проведения торгов и надлежащего предварительного информирования о них нарушает права и интересы неопределенного круга лиц, создает преимущества отдельным лицам и ограничивает конкуренцию между субъектами предпринимательской деятельности в соответствующей сфере.

Кроме того, действия администрации нарушают права и законные интересы граждан и юридических лиц в сфере землепользования, которые по смыслу подпунктов 4, 11 пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 15, пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации считаются равными и предполагают обязанность органов местного самоуправления обеспечить гарантии доступа населения к участию в принятии решений о предоставлении прав на землю и к ее получению.

В силу изложенного является правомерным вывод судов о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В пункте 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции указано, что обязательные для исполнения предписания могут быть вынесены в отношении органов местного самоуправления без каких-либо ограничений по кругу этих органов, такие предписания могут быть вынесены антимонопольным органом в отношении любого органа местного самоуправления (пункт 11 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Из содержания статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что этой нормой установлены альтернативные полномочия антимонопольного органа, каждое из которых он вправе использовать исходя из существа конкретного выявленного им нарушения требований Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный орган, установив, что орган местного самоуправления, иной осуществляющий функции указанного органа орган, своими действиями, изданием того или иного ненормативного акта, нарушил положения Закона о защите конкуренции, вправе на основании подпунктов "а", "в" и "г" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции выдать ему предписание об отмене или изменении этого акта, о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

С учетом изложенного антимонопольный орган правомерно, в соответствии с полномочиями, предусмотренными в статьях 23, 41, 50 Закона о защите конкуренции, принял оспариваемые решение и предписание.

Доводы Администрации, изложенные в кассационной жалобе, проверены судом округа в полном объеме и отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании норм права, направлены на иную оценку исследованных судами первой и апелляционной инстанций доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в полномочия кассационной инстанции не входит.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины по кассационной жалобе.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 10.09.2013 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2013 по делу N А38-3624/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район" - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ю. Башева А.И. Чиграков