Резолютивная часть постановления объявлена 15 октября 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 октября 2014 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Татариновой И.А.,

судей Ященок Т.П., Сухановой Н.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу негосударственного частного культурного учреждения "Центр культуры и искусства НТМК" (ОГРН 1076600011014, ИНН 6623043966; далее - учреждение) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 27.03.2014 по делу N А60-32901/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2014 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе путём размещения информации на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

учреждения - Скороходов В.В. (доверенность от 09.01.2014), Реброва О.С. (доверенность от 09.01.2014);

Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Свердловской области (ИНН 6670222659, ОГРН 1086670026398; далее - министерство) - Пономарева О.А. (доверенность от 09.06.2014 N 27).

Учреждение обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным повторного предупреждения министерства от 03.07.2013 N 03-10570 в части выводов об осуществлении учреждением предпринимательской деятельности, противоречащей его учредительным документам и целям создания некоммерческой организации.

Решением суда от 27.03.2014 (судья Горбашова И.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришел к выводам о том, что оспоренное учреждением предупреждение вынесено министерством правомерно; указанный ненормативный правовой акт является законным и исполнимым.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2014 (судьи Осипова С.П., Грибиниченко О.Г., Щеклеина Л.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе учреждение просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права. Заявитель кассационной жалобы считает необоснованным вывод министерства и судов о несоответствии осуществляемой учреждением предпринимательской деятельности (оказание услуг кафе, в том числе реализация алкогольной продукции) целям создания учреждения ввиду того, что данная деятельность носит возмездный характер, вследствие чего не может являться дополнительным видом экономической деятельности некоммерческой организации, в частности учреждения досуга и культуры, отмечая, что федеральным законодательством запрет на осуществление некоммерческими организациями (в частности учреждениями досуга и культуры) предпринимательской деятельности, в том числе связанной с оказанием услуг общественного питания, включая розничную продажу алкогольной продукцией, не установлен. Кроме того, заявитель поясняет, что согласно п. 2.1 устава учреждения целью деятельности учреждения является совершенствование организации досуга граждан, при этом в соответствии с Общероссийским классификатором услуг населению (ОК 002-93), утверждённым постановлением Госстандарта России от 28.06.1993 N 163, услуги по организации досуга (код 122500) являются разновидностью услуг общественного питания (код 122000). Учреждение также обращает внимание на то, что предпринимательская деятельность в виде оказания платных услуг общественного питания является дополнительной, а не основной деятельностью учреждения, все полученные от осуществления данного вида деятельности доходы расходуются исключительно в целях создания учреждения, указанных в п. 2.1 устава, что отражено в акте проверки и не оспаривается министерством. При этом в п. 1.9 устава учреждения содержится положение о том, что учреждение вправе оказывать платные услуги и заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей целям его создания. Учреждение полагает, что требование об указании в учредительных документах исчерпывающего перечня видов деятельности предъявляется только к автономным, бюджетным и казённым учреждениям, к числу которых заявитель не относится. Помимо изложенного учреждение ссылается на то, что оспоренное предупреждение не содержит указание на конкретное нарушение, отсутствуют чёткие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить учреждению в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, что порождает возможность двоякого толкования требований, изложенных в предупреждении, и неясность порядка исполнения данного предупреждения.

Изучив доводы заявителя кассационной жалобы, суд кассационной инстанции пришёл к следующим выводам.

В силу ч. 1 ст. 198, ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 1, 3 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

Согласно п. 1, 2 ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ) некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Статьёй 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ определено, что частным учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Некоммерческая организация может осуществлять один вид деятельности или несколько видов деятельности, не запрещенных законодательством Российской Федерации и соответствующих целям деятельности некоммерческой организации, которые предусмотрены её учредительными документами (п. 1 ст. 24 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ).

В силу п. 2 ст. 24 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана и соответствует указанным целям. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика. Законодательством Российской Федерации могут устанавливаться ограничения на предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность некоммерческих организаций отдельных видов, а в части учреждений, в том числе, отдельных типов.

Административным регламентом исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации, утверждённым приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 30.12.2011 N 456 (далее - Административный регламент), установлено, что в случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации или совершения некоммерческой организацией действий, противоречащих целям, предусмотренным её учредительными документами, уполномоченный орган вправе вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения, составляющего не менее месяца.

В предупреждении (представлении) указываются: дата вынесения предупреждения (представления); наименование и место нахождения некоммерческой организации, которой адресовано предупреждение (представление); содержание нарушения (с указанием конкретных положений законодательства Российской Федерации и (или) конкретных действий, противоречащих уставным целям); срок устранения нарушения (не может составлять менее одного месяца, в отношении политических партий - не менее двух месяцев); порядок информирования центрального аппарата (территориального органа) об устранении нарушений (п. 82 Административного регламента).

В соответствии с п. 5 Административного регламента организация и проведение контроля осуществляются в соответствии с принципами законности, невмешательства в деятельность некоммерческих организаций, презумпции их добросовестности, открытости и доступности для некоммерческих организаций нормативных правовых актов Российской Федерации, соблюдение которых проверяется при осуществлении контроля.

При исследовании обстоятельств настоящего дела судами первой и апелляционной инстанций установлено, что министерством в период с 08.04.2013 по 07.05.2013 проведена плановая документальная проверка учреждения, в ходе которой министерство пришло к выводу о том, что учреждение в нарушение положений законодательства Российской Федерации осуществляет предпринимательскую деятельность, связанную с деятельностью кафе, функционирующим при учреждении; учреждением получена лицензия на продажу алкогольной продукции.

Результаты проверки отражены в акте от 07.05.2013.

Учреждению выдано предупреждение от 07.05.2013 N 03-6778, обязывающее учреждение в срок до 02.07.2013 устранить нарушения, выявленные проверкой, в том числе нарушение п. 3 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 2 ст. 2, п. 2 ст. 24 Федерального закона от 12.07.1996 N 7-ФЗ по факту осуществления учреждением предпринимательской деятельности, не соответствующей его учредительным документам и противоречащей целям создания некоммерческой организации.

К установленному в предупреждении сроку учреждение представило министерству информацию об исполнении предупреждения от 07.05.2013.

В служебной записке от 02.07.2013 отражён факт неисполнения учреждением предупреждения от 07.05.2013 в указанной выше части.

В связи с этим 03.07.2013 учреждению выдано повторное предупреждение N 03-10570 с указанием в срок до 02.09.2013 устранить нарушение п. 3 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 2 ст. 2, п. 2 ст. 24 Федерального закона от 12.07.1996 N 7-ФЗ, выразившееся в осуществлении учреждением предпринимательской деятельности, не соответствующей его учредительным документам и противоречащей целям создания некоммерческой организации.

Разрешая спор, суды обеих инстанций согласились с выводами министерства о наличии вмененного учреждению нарушения, указав на то, что деятельность кафе, в том числе сопряжённая с реализацией алкогольной продукции, изначально носит возмездный характер, в связи с чем не может являться дополнительным видом экономической деятельности некоммерческой организации, в частности учреждения досуга и культуры.

Однако данный вывод министерства и судов является недостаточно обоснованным.

В силу п. 1 ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ) розничная продажа алкогольной продукции (за исключением пива и пивных напитков) осуществляется организациями. При этом под организациями понимаются как коммерческие, так и некоммерческие организации.

Следовательно, некоммерческие организации при соблюдении установленных Федеральным законом от 22.11.1995 N 171-ФЗ, а также другими нормативно-правовыми актами условий, могут осуществлять деятельность по розничной продаже алкогольной продукции.

Данное суждение согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 06.12.2006 N 46-Г06-27, где указано, что федеральным законодательством запрет на осуществление некоммерческими организациями предпринимательской деятельности, в том числе связанной с оборотом алкогольной продукции, не установлен.

Кроме того, следует отметить, что согласно п. 2 ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" не допускается розничная продажа алкогольной продукции в организациях культуры, за исключением розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой организациями, и розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании ими услуг общественного питания.

Судами также выявлено, что согласно уставу, утвержденному решением единственного учредителя 09.11.2011, учреждение вправе оказывать платные услуги и заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей целям его создания. Полученная в результате предпринимательской деятельности прибыль реализуется только для достижения целей создания учреждения (п. 1.9).

Пунктом 2.1 устава предусмотрено, что учреждение осуществляет свою деятельность в целях совершенствования организации внерабочего времени работников открытого акционерного общества "ЕВРАЗ НТМК", досуга членов их семей, пенсионеров общества и населения г. Нижний Тагил; предоставления условий и услуг для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей.

В п. 3.5.3 устава определено, что денежные и материальные средства учреждения образуются, в том числе за счет выручки от реализации товаров, работ, услуг.

На основании изложенного суды заключили, что оказание учреждением услуг кафе, в том числе реализация алкогольных напитков, не соответствует целям, для достижения которых создано учреждение, а именно: совершенствованию внерабочего времени работников, досуга, предоставлению условий и услуг для удовлетворения культурных потребностей, в связи с чем оспоренное учреждением предупреждение вынесено министерством правомерно.

Однако суды сделали вывод о несоответствии указанной деятельности целям создания учреждения, определённым в уставе, без анализа положений Общероссийского классификатора услуг населению (ОК 002-93), утверждённого постановлением Госстандарта России от 28.06.1993 N 163, согласно которому услуги по организации досуга (код 122500) являются разновидностью услуг общественного питания (код 122000).

Помимо прочего правовое значение при классификации видов деятельности имеет их разграничение по кодам в соответствии с Общероссийским классификатором видов деятельности (ОК 029-2014), утверждённым приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст, который предназначен для обеспечения однозначного отнесения конкретного вида деятельности к определённой классификационной группировке, кодированной на необходимом уровне.

Согласно данному классификатору деятельность столовых и буфетов при предприятиях и учреждениях (код 56.29.2) отнесена к видам экономической деятельности, подпадающей под код 56.29 (включает деятельность столовых, буфетов, кафетериев в офисах, больницах, школах, институтах и прочее).

Пунктом 25 ГОСТ Р 50647-2010 "Общественное питание. Термины и определения", утвержденного приказом Госстандарта от 30.11.2010 N 576-ст, определено, что кафе - это предприятие питания, предоставляющее потребителю услуги по организации питания и досуга или без досуга, с предоставлением ограниченного, по сравнению с рестораном, ассортимента продукции и услуг, реализующее фирменные, заказные блюда, кондитерские и хлебобулочные изделия, алкогольные и безалкогольные напитки, покупные товары, в т.ч. табачные изделия.

В силу п. 30 ГОСТ Р 50647-2010 буфет - предприятие общественного питания, находящееся в общественных зданиях, реализующее с потреблением на месте ограниченный ассортимент продукции общественного питания из полуфабрикатов высокой степени готовности, в том числе холодные и горячие блюда, закуски, мучные кулинарные, хлебобулочные и кондитерские изделия, алкогольные и безалкогольные напитки, покупные товары, в т.ч. табачные изделия.

Из анализа приведённых правовых норм следует, что в буфете (кафе) допускается продажа алкогольных напитков. Учреждению выдана лицензия на розничную продажу алкогольной продукции в месте потребления услуг общественного питания от 26.12.2007 N 003014-П, сроком действия до 26.12.2013.

Вышеназванное также согласуется с постановлением администрации г. Нижний Тагил от 14.11.2013 N 2720 "Об определении в муниципальном образовании город Нижний Тагил границ территорий, прилегающих к некоторым организациям и объектам, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции", которым утверждён перечень детских, образовательных, медицинских организаций, объектов спора, вокзалов и рынков, на прилегающих территориях которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, в который учреждение не включено.

Довод учреждения о том, что все полученные от осуществления деятельности, связанной с оказанием услуг кафе, в том числе реализацией алкогольных напитков, доходы расходуются исключительно в целях создания учреждения, указанных в п. 2.1 устава, судами не оценён.

Суд кассационной инстанции отмечает, что указанные выше обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения настоящего дела, не исследованы судами применительно к вопросу об определении соответствия оказываемых учреждением услуг кафе, включающих реализацию алкогольных напитков, целям, для достижения которых создано учреждение.

Рассматривая дело, суды первой и апелляционной инстанций также заключили, что оспоренное учреждением предупреждение вынесено в соответствии с требованиями, установленными Административным регламентом, является исполнимым и не нарушает права и законные интересы учреждения.

Однако необходимо иметь в виду, что предупреждение как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. Требования, изложенные в предупреждении, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предупреждение должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предупреждении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Необходимость соответствия предупреждения названным требованиям обусловлена вероятностью наступления последствий, предусмотренных ст. 33 Федерального закона от 12.07.1996 N 7-ФЗ, в случае неисполнения предупреждения.

Судами выявлено, что оспоренное учреждением предупреждение содержит указание устранить нарушение п. 3 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 2 ст. 2, п. 2 ст. 24 Федерального закона от 12.07.1996 N 7-ФЗ, выразившееся в осуществлении учреждением предпринимательской деятельности, не соответствующей его учредительным документам и противоречащей целям создания некоммерческой организации.

Однако из имеющегося в материалах дела акта проверки от 07.05.2012 следует, что предпринимательская деятельность учреждения заключалась не только в оказании услуг общественного питания, но и в предоставлении помещений Дворца и Клуба металлургов различным физическим и юридическим лицам для проведения культурно-массовых мероприятий, праздников и банкетов в соответствии с заключёнными договорами оказания услуг, предоставлении в прокат имеющихся на балансе учреждения костюмов и различного реквизита согласно утверждённому прейскуранту, предоставлении услуг созданными на базе учреждения хореографическими коллективами, студиями бального танца, балета и вокала, другими кружками и секциями, в рамках оказания которых реализовывались абонементы на посещение занятий согласно утверждённому прейскуранту, предоставлении нежилых помещений, находящихся во владении учреждения на праве оперативного управления, в аренду сторонним организациям и физическим лицам.

Указание на конкретный вид осуществляемой учреждением предпринимательской деятельности как не соответствующий его учредительным документам и противоречащий целям его создания, в предупреждении не содержится.

Обоснование вывода о том, что в оспариваемом учреждением предупреждении имеется ввиду именно деятельность по оказанию услуг общественного питания, в обжалуемых судебных актах отсутствует.

Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции полагает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций о правомерности вынесения министерством оспариваемого учреждением повторного предупреждения по факту осуществления учреждением предпринимательской деятельности, не соответствующей его учредительным документам и противоречащей целям создания некоммерческой организации, и соответствии указанного предупреждения требованиям действующего законодательства являются недостаточно обоснованными.

При указанных обстоятельствах суд кассационной инстанции пришёл к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании ч. 3 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дело следует направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.

При новом рассмотрении суду необходимо рассмотреть дело с соблюдением положений ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, устранить нарушения ст. 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суду необходимо дать оценку доводам сторон на основе всестороннего, полного, объективного и непосредственного исследования имеющихся в деле доказательств, на которые ссылаются министерство и учреждение в обоснование своих возражений, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств, имеющихся в материалах настоящего дела, в их совокупности, и принять законный и обоснованный судебный акт, исходя из норм действующего законодательства.

Руководствуясь ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 27.03.2014 по делу N А60-32901/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2014 по тому же делу отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.