Об актуальных изменениях в КС узнаете, став участником программы, разработанной совместно с АО ''СБЕР А". Слушателям, успешно освоившим программу, выдаются удостоверения установленного образца.
(1).jpg)
Программа разработана совместно с АО ''СБЕР А". Слушателям, успешно освоившим программу, выдаются удостоверения установленного образца.
Актуальную версию документа смотрите здесь
Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа
от 21 мая 2009 г. N А55-11626/2008
(извлечение)
Резолютивная часть постановления объявлена 12 мая 2009 года.
Полный текст постановления изготовлен 21 мая 2009 года.
Федеральный арбитражный суд Поволжского округа,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа Сызрань Самарской области, г. Сызрань,
на постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2009, по делу N А55-11626/2008,
по заявлению администрации городского округа Сызрань Самарской области, г. Сызрань, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области, г. Самара, о признании недействительными решения и предписания, с участием третьих лиц - индивидуального предпринимателя Антоновой М.Е., Самарская область, г. Октябрьск, Министерства транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области, г. Самара,
установил:
администрация городского округа Сызрань Самарской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее - антимонопольный орган, УФАС по Самарской области) от 13.05.2008 по делу N 17-1036-08/6 и предписания от 13.05.2008 N 17-1036-08/6.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора привлечены - индивидуальный предприниматель Антонова М.Е. (далее - ИП Антонова М.А., предприниматель) и Министерство транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области (далее - Министерство транспорта).
Решением Арбитражного суда Самарской области от 25.11.2008 заявленные требования удовлетворены. Оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа признаны недействительными как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2009 решение суда первой инстанции отменено. В удовлетворении заявления администрации отказано.
В кассационной жалобе администрация просит отменить постановление апелляционного суда, считая, что оно принято с нарушением норм материального права.
В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган просит оставить судебный акт без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность. В подтверждение своих доводов указал, в том числе, на то, что администрация исполнила его предписание и согласовала с ИП Антоновой М.Е. открытие пригородного маршрута 13.02.2009. Представил копии писем, подтверждающих согласование.
В судебном заседании заявитель, ответчик поддержали свои доводы по основаниям, изложенным в жалобе и отзыве на нее.
ИП Антонова М.А., Министерство транспорта не явились, надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания по рассмотрению кассационной жалобы, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие в порядке части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, на основании решения от 13.05.2008 по делу N 17-1036-08/6 антимонопольный орган вынес предписание от 13.05.2008 N 17-1036-08/6, которым обязал администрацию городского округа Сызрань Самарской области прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в создании необоснованного препятствования деятельности ИП Антоновой М.А.
Этим же предписанием на орган местного самоуправления возложена обязанность согласовать с ИП Антоновой М.А. открытие пригородного маршрута "г. Октябрьск-г. Сызрань-четвертый микрорайон-г. Октябрьск".
Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия, (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Суды установили, что ИП Антонова М.Е. имеет лицензию на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (серия ВА N 088977 от 08.06.2004 N 1620) со сроком действия до 07.06.2009.
С целью осуществления деятельности по перевозке пассажиров по пригородному автобусному маршруту, ИП Антонова М.Е. обратилась в администрацию городского округа Сызрань Самарской области, по территории которого планировалось открыть пригородный маршрут, с просьбой о согласовании его открытия.
Администрация письмом от 05.02.2008 N 02-263/331 отказала предпринимателю в согласовании открытия маршрута N 103Д "г. Октябрьск-г. Сызрань-четвертый микрорайон-г. Октябрьск" в связи с тем, что он открыт ОАО "Октябрьск-Автотранс".
Кроме этого, основанием для отказа послужили и такие обстоятельства как перегруженность транспортом, аварийность указанного участка. По мнению администрации, увеличение пассажирского транспорта на данном участке может привести к увеличению дорожно-транспортных происшествий. Предпринимателю предложен альтернативный вариант маршрута при изменении схемы движения и нумерации после реконструкции моста через реку Сызранку, с указанием конкретной предлагаемой схемы движения.
21.08.2006 предприниматель также обращался в администрацию с заявлением о разрешении продлить маршрут автобуса N 103 "Октябрьск-Сызрань", "Сызрань-Октябрьск", маршрутом "Октябрьск-Сызрань-Монастырская гора", "Монастырская гора-Октябрьск-Сызрань".
Письмом отдела транспорта, связи и промышленной политики администрации от 15.09.2006 N 15-01/308/1 предпринимателю сообщено, что на основании Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 N 200 (далее - Правила перевозок), маршрут N 103 является пригородным маршрутом, в связи с чем, во исполнение пункта 87 Правил данный маршрут должен быть оборудован пассажирскими автостанциями, предназначенными для обслуживания пассажиров пригородных автобусных сообщений на конечных и промежуточных остановочных пунктах маршрутов. При условии соблюдения установленного порядка (сооружение автостанции на конечном маршруте Юго-Западного района) продление маршрута признано возможным.
По результатам рассмотрения заявления предпринимателя о необоснованном отказе администрации в согласовании открытия пригородного автобусного маршрута антимонопольный орган своим решением от 13.05.2008 по делу N 17-1036-08/6 признал администрацию городского округа Сызрань Самарской области нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции с выдачей ей предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства - в срок до 25.06.2008, поручив ей согласовать с ИП Антоновой М.Е. открытие пригородного маршрута "г. Октябрьск-г. Сызрань-четвертый микрорайон-г. Октябрьск".
Администрация не согласилась с оспариваемыми решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась с заявлением в арбитражный суд.
Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, и, признавая оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа законными и обоснованными, исходил из того, что судом неправильно применены к рассматриваемым правоотношениям нормы материального права.
Суд кассационной инстанции признает выводы суда апелляционной инстанции законными и обоснованными, соответствующими фактическим обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам.
На основании статьи 34 Конституции Российской Федерации и статьи 18 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 1 статьи 49 ГК РФ отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).
Согласно пункту 62 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) подлежит лицензированию.
Материалами дела подтверждено наличие у ИП Антоновой М.Е. лицензии на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) в систему законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения включены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которыми регулируются условия безопасности дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации (подпункты 3 и 4 статьи 6), и устанавливаются мероприятия по организации дорожного движения (статья 21).
Из пункта 1 статьи 6 Закона N 196-ФЗ следует, что вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугородного транспорта относятся к компетенции субъектов Российской Федерации.
Подпункт 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 154-ФЗ) устанавливает, что в ведении муниципальных образований находится организация транспортного обслуживания населения, муниципальных учреждений и отнесена к вопросам местного значения (утратил силу с 01.01.2009 в связи с принятием Закона N 131-ФЗ).
В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и муниципальном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Законом Самарской области от 09.07.2002 N 53-ГД "О пассажирском автомобильном и городском наземном электрическом транспорте в Самарской области" Министерство транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области разрабатывает и утверждает маршрутную сеть по междугородным внутриобластным (за исключением внутрирайонных), пригородным пассажирским маршрутным перевозкам в соответствии с действующим законодательством, утверждает паспорта маршрутов по указанным перевозкам.
Согласно пункту 3.5 Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов по междугородным внутриобластным (за исключением внутрирайонных), пригородным пассажирским маршрутным перевозкам на территории Самарской области, утвержденного Постановлением Правительства Самарской области от 21.09.2005 N 101, перевозчик для принятия Министерством транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области решения об открытии автобусного маршрута наряду с другими документами представляет в министерство согласования по открытию пригородного автобусного маршрута органов местного самоуправления муниципальных образований, по территории которых будет проходить данный автобусный маршрут.
Следовательно, заинтересованный перевозчик обязан согласовывать паспорт, сформированный им маршрут и график движения транспорта с уполномоченным органом местного самоуправления, в данном случае - с администрацией.
Из материалов дела видно, что маршрут N 103Д "г. Октябрьск-г. Сызрань-четвертый микрорайон-г. Октябрьск" открываемый предпринимателем, является пригородным, проходит по территориям двух муниципальных образований г.о. Сызрань и г.о. Октябрьск. Открытие данного маршрута согласовано с Администрацией г.о. Октябрьск.
Одним из оснований отказа предпринимателю в открытии указанного маршрута явилась ссылка администрации на открытие того же маршрута ОАО "Октябрьск-Автотранс" и перегруженность транспортом данного направления.
Между тем, как установлено судом апелляционной инстанции, и следует из материалов дела, схемы маршрутов ОАО "Октябрьск-Автотранс": "Октябрьск ДК Волга-Сызрань Сызранский Кремль" и ИП Антоновой М.Е.: "г. Октябрьск-г. Сызрань-четвертый микрорайон-г. Октябрьск" отличны друг от друга, поскольку имеют различные конечные пункты.
Из письма Министерства транспорта от 10.04.2008 N 28/744 следует, что оно не утверждало ОАО "Октябрьск-Автотранс" паспорт пригородного автобусного маршрута N 103Д "Октябрьск ДК Волга-Сызрань Сызранский Кремль".
Следовательно, данный маршрут не открывался Министерством транспорта.
Таким образом, согласование администрацией открытия маршрута N 103Д "Октябрьск ДК Волга - Сызрань Сызранский Кремль" ОАО "Октябрьск-Автотранс" и отказ предпринимателю в открытии маршрута N 103Д "г. Октябрьск-г. Сызрань-Четвертый микрорайон-г. Октябрьск" создает благоприятные условия для ОАО "Октябрьск-Автотранс" и дискриминационные условия для предпринимателя.
Суд апелляционной инстанции признал необоснованным отказ администрации по причине перегруженности и аварийной опасности автомобильных дорог Юго-Западного района г.о. Сызрань, поскольку пунктом 55 Правил перевозок предусмотрено, что органы местного самоуправления согласовывают только расписания движения автобусов на пригородных маршрутах.
Согласно статьи 14 Закона N 196-ФЗ допускается временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на дорогах с целью обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе и уполномоченными на то должностными лицами органов местного самоуправления в пределах их компетенции, при наличии на то оснований, установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о безопасности дорожного движения.
Как установлено судом апелляционной инстанции, решений о прекращении или ограничении перевозок пассажиров по автомобильной дороге "Октябрьск-Сызрань" администрацией не принималось.
В акте комиссионного обследования автобусных маршрутов г.о. Сызрань к осенне-зимнему периоду эксплуатации 2007-2008 годов от 05.12.2007, представленном администрацией, не содержится каких-либо ссылок на нормативные акты, устанавливающие требования безопасности дорожного движения, которым не соответствует открываемый автобусный маршрут, состояние транспортной инфраструктуры г.о. Сызрань признано удовлетворительным, вывод о необходимости временного ограничения движения по ул. Локомобильный, ул. Ульяновское шоссе, ул. Урицкого, ул. Казанской, ул. Комарова, ул. 50 лет Октября в период с 7-00 до 9-00 и с 17-00 до 19-00 сделан только для транзитного грузового транспорта.
Ссылка суда первой инстанции на письмо начальника УВД г. Сызрань от 06.06.2006 N 34/18, в котором указано на аварийность и опасность спорного маршрута и на то, что увеличение пассажирского транспорта на нем может содействовать дорожно-транспортным происшествиям, правомерно не принята судом апелляционной инстанции. Как указал суд, приведенные в письме доводы не подтверждены соответствующими документами (карточки непосредственного учета или журнал регистрации показаний счетчика при автоматическом учете, журнал учета движения), обоснованиями недопустимости увеличения численности маршрутных транспортных средств, поэтому они не могу служить основанием для отказа в согласовании открытия маршрута.
Ссылка антимонопольного органа на необоснованность довода администрации о нарушении предпринимателем требования пункта 87 Правил перевозок является правомерной, поскольку данная норма не устанавливает обязанность хозяйствующего субъекта, обращающегося в орган местного самоуправления, оборудовать маршрут пассажирскими автостанциями.
Согласно подпункту 20 пункта 2 статьи 6 Закона N 154-ФЗ (действующего на момент возникновения спорной ситуации) к ведению местного самоуправления относится организация транспортного обслуживания населения.
В соответствии с пунктом 3 статьи 32 этого закона, органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Судом первой инстанции сделан ошибочный вывод о том, что органы местного самоуправления городского округа Сызрань Самарской области вправе самостоятельно решать вопрос целесообразности открытия пассажирских маршрутов в пределах территории муниципального образования и о том, что отнесение к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации решения вопросов организации транспортного обслуживания в пригородном и межмуниципальном сообщении не влечет за собой ограничение прав органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения по организации транспортного обслуживания в пределах территории муниципальных образований, поскольку пункт 7 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относит только организацию транспортного обслуживания в границах поселения, а в соответствии с пунктом 11 Правил организации пассажирских перевозок, автобусные маршруты, проходящие в пределах черты города (другого населенного пункта), относятся к городским.
В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 7 Закона Самарской области от 09.07.2002 N 53-ГД "О пассажирском автомобильном и городском наземном электрическом транспорте Самарской области" органы местного самоуправления выполняют функции заказчика только городских и внутрирайонных пассажирских маршрутных перевозок в пределах муниципального образования.
Таким образом, в полномочия органов местного самоуправления не входит организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном сообщении.
В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Открываемый ИП Антоновой М.Е. автобусный маршрут выходит за пределы черты города на расстояние до 50 км. и в соответствии с пунктом 11 Правил организации пассажирских перевозок, является пригородным.
Решение об открытии пригородных маршрутов, в соответствии с пунктом 3.5 Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов, принимает Министерство транспорта и соответственно оно определяет целесообразность открытия того или иного пригородного маршрута.
Суд апелляционной инстанции, проверив довод заявителя жалобы, правомерно признал ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что действия органов, указанных в статье 15 Закона о защите конкуренции, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, подлежат антимонопольному контролю только в тех случаях, если они имеют следствием недопущение, ограничение, устранение конкуренции на соответствующем товарном рынке.
Как правильно указал суд, статья 15 названного Закона представляет собой формальный состав правонарушения, последствия совершения которого не требуют обязательного наступления негативных последствий. Для определения в действиях субъектов квалифицирующих признаков состава данного правонарушения, достаточно выявить факт наличия действий органа местного самоуправления, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Ссылка суда первой инстанции на то, что антимонопольный орган не исследовал существующий в Самарской области, городском округе Сызрань рынок автотранспортных услуг по перевозке пассажиров несостоятельна, поскольку в соответствии с действующим Порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденным Приказом ФАС России от 25.04.2006 N 108, анализ конкурентной среды проводится при рассмотрении дел по признакам нарушений антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами.
Пунктом 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации гарантируются поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия, (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Транспортное обслуживание населения, в том числе в сфере пассажирских перевозок, не является прерогативой только органов местного самоуправления, а может осуществляться и субъектами предпринимательской деятельности. При этом органам местного самоуправления запрещается ограничивать самостоятельность хозяйствующих субъектов и ущемлять их экономические интересы.
В то же время, бездействие администрации, выразившееся в несогласовании открытия пригородных маршрутов, создает препятствия ИП Антоновой М.Е. по осуществлению деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, что нарушает пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Таким образом, суд апелляционной инстанции правильно указал, что отказывая ИП Антоновой М.Е. в согласовании открытия пригородных маршрутов по необоснованным мотивам, без ссылок на соответствующие нормативно-правовые акты, администрация допустила нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, создало для хозяйствующего субъекта препятствия по осуществлению деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом.
Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания.
Таким образом, оспариваемые решение и предписание приняты антимонопольным органом в соответствии с полномочиями, предоставленными Законом о защите конкуренции, они соответствуют действующему законодательству, не нарушают каких-либо прав и законных интересов администрации, не возлагают на нее какие-либо незаконные обязанности.
В силу части 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности приятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам, получившим надлежащую оценку, в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В связи с этим, учитывая требования статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, у суда кассационной инстанции отсутствуют правовые основания для переоценки выводов суда и принятия доводов кассационной жалобы, направленных на переоценку фактических обстоятельств дела.
Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом не допущено.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа постановил:
постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2009 по делу N А55-11626/2008 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации городского округа Сызрань Самарской области, г. Сызрань - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
