(1).jpg)
Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 24 января 2000 г. По делу о проверке конституционности постановлений Председателя Правительства Республики Карелия от 25 февраля 1999 г. N 96 "О внедрении на территории Республики Карелия системы специальных защитных мер в отношении поступающей в розничную продажу алкогольной продукции" и от 2 марта 1999 г. N 107 "О нанесении специальных защитных этикеток на алкогольную продукцию, поступающую в розничную продажу на территории Республики Карелия"
Постановление Конституционного Суда Республики Карелия
от 24 января 2000 г.
Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя О.Б.Переплеснина, судей А.И.Киннера, В.В.Сухачевой, руководствуясь пунктом 1 части 3 статьи 87 Конституции Республики Карелия, пунктом 1 статьи 2, пунктом 1 части 1 статьи 39 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности постановления Председателя Правительства Республики Карелия от 25 февраля 1999 года N 96 "О внедрении на территории Республики Карелия системы специальных защитных мер в отношении поступающей в розничную продажу алкогольной продукции" и утвержденного данным постановлением Положения "О системе специальных защитных мер в отношении поступающей в розничную продажу алкогольной продукции на территории Республики Карелия", а также постановления Председателя Правительства Республики Карелия от 2 марта 1999 года N 107 "О нанесении специальных защитных этикеток на алкогольную продукцию, поступающую в розничную продажу на территории Республики Карелия".
Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия А.В.Чаженгина.
Заслушав стороны: депутата Палаты Республики А.В.Чаженгина, адвоката С.В.Сизову с одной стороны; заведующую отделом правового и кадрового обеспечения Администрации Председателя Правительства Т.П.Игнатьеву, начальника межрайонного отдела милиции по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке при МВД Республики Карелия Г.Ш.Гиниятуллина, старшего юрисконсульта Управления вневедомственной охраны МВД Республики Карелия А.М.Чупрову с другой стороны;
а также депутата Палаты Республики М.И.Мрыхина, специалиста-эксперта по правовым вопросам Полномочного Представителя Президента Российской Федерации в Республике Карелия С.Н.Тарабрина, прокурора отдела по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Прокуратуры Республики Карелия Л.А.Риммер, председателя некоммерческого партнерства "Росбизнес" А.Ю.Лазарева, исследовав материалы дела, Конституционный Суд установил:
1. Председатель Правительства Республики Карелия 25 февраля 1999 г. принял постановление N 96 "О внедрении на территории Республики Карелия системы специальных защитных мер в отношении поступающей в розничную продажу алкогольной продукции", которым утвердил Положение "О системе специальных защитных мер в отношении поступающей в розничную продажу алкогольной продукции на территории Республики Карелия", а 2 марта 1999 г. принял постановление N 107 "О нанесении специальных защитных этикеток на алкогольную продукцию, поступающую в розничную продажу на территории Республики Карелия". Данные нормативные акты опубликованы в сборнике "Собрание законодательства Республики Карелия", 1999 г., N 2, статья 231 и N 3, статья 365.
Постановлениями Председателя Правительства Республики Карелия в целях совершенствования мер по обеспечению защиты жизни и здоровья граждан урегулированы вопросы, связанные с введением дополнительных мер по контролю за качеством и легальностью производства реализуемой на территории Карелии алкогольной продукции. Принятые Председателем Правительства нормативные акты предусматривают, что перед поступлением в розничную торговую сеть органы МВД проверяют легальность производства и обеспечивают дополнительный контроль за качеством завозимой в республику и производимой местными предприятиями алкогольной продукции. Прохождение такого дополнительного контроля подтверждается специальной защитной этикеткой, наносимой на каждую единицу алкогольной продукции и товаросопроводительную документацию. Расходы по проведению данных защитных мер возлагаются на продавца алкогольной продукции.
Депутат Палаты Республики А.В.Чаженгин считает, что принятые Председателем Правительства решения противоречат федеральному законодательству, так как Управление вневедомственной охраны МВД Республики Карелия, которое обеспечивает временное хранение алкогольной продукции в период проверки ее качества и легальности происхождения, не имеет лицензии на осуществление деятельности в сфере оборота алкогольной продукции. Возложение на органы внутренних дел обязанности по осуществлению деятельности в сфере оборота алкогольной продукции противоречит федеральному законодательству, определяющему цели и задачи органов внутренних дел, а также антимонопольному законодательству, ограничивающему монополистическую деятельность на товарных рынках. Введение специальной защитной этикетки не гарантирует качества продукции, допущенной в торговую сеть, и ограничивает свободу перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации. Введенные Председателем Правительства защитные меры распространяются на всю алкогольную продукцию, включая вино, что не предусмотрено федеральным законодательством.
Ходатайство депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия А.В.Чаженгина соответствует требованиям статей 40, 41 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия" и является допустимым.
Суд при принятии данного постановления исходит из предмета, указанного в обращении. Суд при этом не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
2. В соответствии со статьей 4 Конституции Республики Карелия государственная власть в республике основывается на принципе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Пределы полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной властей, осуществляемых ими самостоятельно, устанавливаются Конституцией и законами.
Эти конституционные принципы, составляющие основы конституционного строя, ограничивают компетенцию органов государственной власти и исключают возможность произвольного присвоения полномочий.
Органы исполнительной власти Республики Карелия не вправе вторгаться в компетенцию законодательных органов власти, осуществлять опережающее правовое регулирование, а также создавать, посредством принятия нормативных правовых актов, конкурирующие правовые нормы.
При принятии Председателем Правительства оспариваемых постановлений действовал не только Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", но и Закон Республики Карелия "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на территории Республики Карелия". Часть 2 статьи 9 вышеназванного республиканского Закона предоставляла Председателю Правительства Республики Карелия право осуществлять нормативное регулирование оптового оборота алкогольной продукции.
Отношения, связанные с поставкой алкогольной продукции предприятиям розничной торговли и общественного питания, являются таковыми. Однако постановлением Конституционного Суда Республики Карелия от 18 июня 1998 года данная норма республиканского Закона признана неконституционной и в соответствии с правовыми предписаниями статьи 87 Конституции Республики Карелия утратила свою юридическую силу. Соответственно Председатель Правительства утратил право принимать по этим вопросам нормативные правовые акты.
Таким образом, оспариваемые нормативные акты приняты вне пределов ведения органов исполнительной власти, а подобная практика не соответствует основам конституционного строя Республики Карелия (статья 4 Конституции).
3. При принятии решений по исполнению действующего законодательства Председатель Правительства должен руководствоваться предписаниями статьи 72 Конституции Республики Карелия, в соответствии с которыми принятые им нормативные акты не могут противоречить законам Российской Федерации и Республики Карелия.
Постановление Председателя Правительства Республики Карелия N 96 от 25 февраля 1999 года, а также утвержденное этим постановлением Положение "О системе специальных защитных мер в отношении поступающей в розничную продажу алкогольной продукции на территории Республики Карелия", и постановление N 107 от 2 марта 1999 года вводят специальные защитные меры при поступлении алкогольной продукции от оптовых поставщиков на предприятия розничной торговли и общественного питания. Оспариваемые нормативные акты устанавливают запрет на реализацию алкогольной продукции, не имеющей специальной защитной этикетки, которая наносится органами внутренних дел республики после проверки качества, а также легальности производства и оборота алкогольной продукции. Форма и размер знаков, а также иные технические требования к их изображениям утверждаются Председателем Правительства. Данный знак защищен от подделок и несет информацию о продукции, доступную контролирующим органам.
Таким образом, специальная защитная этикетка является обязательным условием для допуска алкогольной продукции в легальный оборот на территории Республики Карелия, а также, как это следует из пункта 2 Положения, "подтверждает легальность происхождения алкогольной продукции и соответствие ее требованиям безопасности".
При оценке правомерности оспариваемых решений Председателя Правительства Конституционный Суд исходит из юридической природы введенного знака, а не из его наименования. В соответствии с правовыми предписаниями Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" специальными знаками, подтверждающими легальность производства и оборота алкогольной продукции, являются марка акцизного сбора или специальная марка (документы государственной отчетности). Они имеют степень защиты на уровне ценных бумаг и содержат информацию о продукции, на которую наносятся.
Тем самым, введенный постановлением Председателя Правительства знак - "специальная защитная этикетка", по своей юридической природе является специальной маркой. Вместе с тем, в соответствии с частью 2 статьи 12 вышеназванного Федерального закона правила маркировки алкогольной продукции специальными марками устанавливаются Правительством Российской Федерации. Эти полномочия были реализованы Правительством Российской Федерации, которое приняло ряд постановлений, в том числе N 938 от 3 августа 1996 года "О введении специальной маркировки алкогольной продукции, производимой на территории Российской Федерации"; N 1428 от 23 декабря 1999 года "О маркировке алкогольной продукции, производимой на территории Российской Федерации", которым утверждены новые "Правила маркировки алкогольной продукции, производимой на территории Российской Федерации". Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации такими полномочиями не наделены.
Как предусмотрено частью 4 статьи 12 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в целях защиты от подделок субъекты Российской Федерации могут вводить специальные защитные меры в отношении поступающих в розничную продажу спиртных напитков. Однако эти меры не должны включать ограничения, введение которых входит в исключительную компетенцию федеральных органов государственной власти, к числу которых относится введение специальных марок, подтверждающих легальность производства и оборота алкогольной продукции.
Введенный оспариваемыми постановлениями специальный знак (специальная защитная этикетка) подтверждает, что алкогольная продукция, реализуемая на территории Карелии, продолжает соответствовать установленным требованиям безопасности для жизни и здоровья граждан.
Вопросы подтверждения соответствия продукции требованиям безопасности, а также ее качества урегулированы Федеральными законами "О сертификации продукции и услуг", "О стандартизации", "О качестве и безопасности пищевых продуктов". Соответствие продукции требованиям государственных стандартов по качеству и безопасности для жизни и здоровья граждан, кроме сертификата соответствия (специального документа, выдаваемого по правилам системы сертификации специальными учреждениями), "может подтверждаться путем маркирования продукции и услуг знаком соответствия государственным стандартам" (часть 3 статьи 7 Закона Российской Федерации "О стандартизации"). Однако форма знака соответствия, порядок его государственной регистрации и правила применения устанавливаются Госстандартом Российской Федерации.
Вопросы стандартизации отнесены к предметам исключительного ведения федеральных органов государственной власти (пункт "р" статьи 71 Конституции Российской Федерации). В соответствии со статьей 43 Конституции Республики Карелия органы государственной власти республики "участвуют в осуществлении федеральных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации". Действующее федеральное законодательство не предоставляет права органам исполнительной власти Республики Карелия вводить специальные знаки, подтверждающие качество и безопасность реализуемой в республике продукции.
Таким образом, Председатель Правительства Республики Карелия установив, что "специальная защитная этикетка", наносимая на каждую единицу алкогольной продукции и товаросопроводительную документацию, является знаком, подтверждающим легальность производства и оборота, а также безопасность алкогольной продукции для жизни и здоровья граждан, вышел за пределы своих полномочий, установленных статьями 2, 40, 43, 63, 64, 72 Конституции Республики Карелия.
4. Конституционный Суд Республики Карелия, принимая решение по данному делу, оценивает как буквальный смысл оспариваемых нормативных актов, так и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой.
В соответствии с Положением "О системе специальных защитных мер в отношении поступающей в розничную продажу алкогольной продукции на территории Республики Карелия", утвержденным постановлением Председателя Правительства Республики от 25 февраля 1999 года N 96, на территории республики устанавливаются дополнительные требования к системе по подтверждению легальности происхождения алкогольной продукции, уже прошедшей контроль качества в порядке, установленном федеральным законодательством.
В связи с этим вся алкогольная продукция поступает в розничную торговую сеть и предприятия общественного питания только при наличии специальных защитных этикеток установленного образца на каждой единице продукции и товаросопроводительной документации.
Для нанесения этих этикеток поставщики доставляют алкогольную продукцию на склад уполномоченного учреждения.
Таким учреждением является Отдел по подтверждению легальности происхождения алкогольной продукции при Управлении вневедомственной охраны при МВД Карелии.
Этот отдел в соответствии с Положением, утвержденным приказом начальника Управления вневедомственной охраны при МВД Карелии N 21 от 10 марта 1999 года, обеспечивает хранение алкогольной продукции на основании заключенных с поставщиками договоров, а также предоставляет услуги за вознаграждение на основе договоров: выполнение погрузо-разгрузочных работ; маркировку алкогольной продукции, прошедшей лабораторные исследования в пищевой лаборатории ЭКУ МВД, и мероприятия по подтверждению легальности ее происхождения; нанесение штрих-кодовых знаков на специальные защитные этикетки.
В течение времени осуществления специальных защитных мер продукция хозяйствующих субъектов, ввозящих алкогольную продукцию из-за пределов Республики Карелия, хранится на складе уполномоченного учреждения и фактически на этот период изымается из оборота даже при условии, что эта продукция прошла сертификацию в порядке, установленном федеральным законодательством, имеет маркировку, содержащую сведения, предусмотренные законом или государственным стандартом.
В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства и свободное перемещение товаров, не допускается установление каких-либо препятствий для их перемещения (часть 1 статьи 8, часть 1 статьи 74 Конституции Российской Федерации). В Республике Карелия гарантируется свобода экономической деятельности и предпринимательства (часть 3 статьи 6 Конституции Республики Карелия).
Учитывая особые свойства алкогольной продукции, ее потенциальную опасность для жизни и здоровья людей, могут вводиться ограничения перемещения товаров и услуг, однако только в соответствии с федеральным законом (часть 2 статьи 74 Конституции Российской Федерации).
Федеральное законодательство содержит исчерпывающий перечень оснований, при которых запрещается оборот алкогольной продукции. Так в соответствии с правовыми предписаниями статей 16 и 26 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" не допускается розничная продажа и оптовая реализация алкогольной продукции без маркировки марками акцизного сбора или специальными марками, которые вводятся Правительством Российской Федерации. Статья 3 Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов" от 2 января 2000 года, который регулирует отношения в области обеспечения качества пищевых продуктов (в том числе и алкогольной продукции) и их безопасности для здоровья человека, также содержит исчерпывающий перечень оснований, при наличии которых запрещается нахождение в обороте пищевых продуктов.
Введение дополнительных, не предусмотренных этими законами ограничений, касающихся оборота пищевых продуктов (запрет на продажу без специальной защитной этикетки), ограничивает свободу перемещения товаров, свободу экономической деятельности и предпринимательства.
Запрещая поставку алкогольной продукции без специальной защитной этикетки предприятиям розничной торговли и общественного питания, Председатель Правительства Республики Карелия урегулировал гражданские правоотношения, установил особый порядок оптовой реализации продукции, ограничил право субъектов предпринимательской деятельности распоряжаться принадлежащим им имуществом (продукцией) по своему усмотрению.
Аналогичная правовая позиция о признании этих отношений гражданско-правовыми выражена Конституционным Судом Республики Карелия в постановлении от 18 июня 1998 года по делу о проверке конституционности статей 4 (части 1 и 5), 6 (части 1, 2, 3), 8 и 9 Закона Республики Карелия "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на территории Республики Карелия", рассмотренному по ходатайству Прокурора Республики Карелия.
Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений и свободе договора, определяет правовое положение участников гражданского оборота (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом, федеральным законом или добровольно принятым обязательством (статья 421 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В соответствии с оспариваемым Положением вся поступающая в розничную торговую сеть и на предприятия общественного питания алкогольная продукция (кроме продукции, изготовленной на ЛВЗ "Петровский" и ООО "Прионежский ЛВЗ") доставляется на склад уполномоченного учреждения (Отдела при Управлении вневедомственной охраны), при этом субъекты предпринимательской деятельности в обязательном порядке подают заявку в МВД республики на подтверждение легальности происхождения продукции и проверки ее качества.
Следовательно, субъекты, участвующие в обороте алкогольной продукции на территории республики, в соответствии с вышеуказанными нормами оспариваемого Положения понуждаются к обязательному заключению договора с Отделом по подтверждению легальности алкогольной продукции при Управлении вневедомственной охраны при МВД Карелии на возмездное оказание услуг и хранение алкогольной продукции.
Эти правовые предписания вводят новое, не предусмотренное гражданским законодательством, основание заключения договора в обязательном порядке.
Таким образом, оспариваемыми нормативными актами нарушено единство экономического пространства Российской Федерации, введены не предусмотренные федеральным законом ограничения перемещения товаров, ограничено право предпринимателей свободно распоряжаться своей собственностью, урегулированы отношения в области гражданского оборота, что не соответствует предписаниям статей 2, 6, 40, 72 Конституции Республики Карелия.
Аналогичная правовая позиция выражена в Постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 25 февраля 1998 года по делу о признании недействительными соответствующих положений Закона Астраханской области "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на территории Астраханской области".
На основании изложенного, руководствуясь статьями 2, 6, 31, 33, 44 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд постановил:
1. Признать не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 2, 4, 6, 40, 43, 63, 64, 72, постановление Председателя Правительства Республики Карелия от 25 февраля 1999 года N 96 "О внедрении на территории Республики Карелия системы специальных защитных мер в отношении поступающей в розничную продажу алкогольной продукции" и утвержденное данным постановлением Положение "О системе специальных защитных мер в отношении поступающей в розничную продажу алкогольной продукции на территории Республики Карелия", а также постановление Председателя Правительства Республики Карелия от 2 марта 1999 года N 107 "О нанесении специальных защитных этикеток на алкогольную продукцию, поступающую в розничную продажу на территории Республики Карелия".
2. В соответствии со статьей 87 Конституции Республики Карелия нормативные акты, признанные неконституционными пунктом 1 резолютивной части настоящего постановления, утрачивают силу.
3. Согласно части 5 статьи 31 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее постановление является окончательным, опротестованию и обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.
4. В соответствии со статьями 24, 31, 63 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Карелия" и сборнике "Собрание законодательства Республики Карелия".
Конституционный Суд
Республики Карелия
