Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 16 апреля 2001 г. По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия части 6 статьи 18, абзаца первого части 2 статьи 19 и некоторых положений статьи 21 Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия"

Постановление Конституционного Суда Республики Карелия
от 16 апреля 2001 г.

Конституционный Суд Республики Карелия

в составе председательствующего П.А.Союнена, судей В.П.Наговицына, В.В.Сухачевой, руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, частью 1 статьи 2, пунктом 1 части 1 статьи 39 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия статей 18 (часть 6), 19 (абзац первый части 2) и некоторых положений статьи 21 Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия".

Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство Региональной общественной организации ветеранов (пенсионеров) государственной службы Республики Карелия.

Заслушав представителей ходатайствующей стороны Н.С.Тухкину и Т.П.Пекушеву; от Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия - депутата Л.М.Клейкову, начальника отдела государственного устройства и национальной политики Аппарата Законодательного Собрания Е.Ю.Белоусову, консультанта юридического отдела Аппарата Законодательного Собрания С.А.Стыцюн; от Председателя Правительства Республики Карелия - первого заместителя министра труда В.К.Дубровского, консультанта отдела правового и кадрового обеспечения Администрации Председателя Правительства Т.А.Семенцову; а также начальника отдела пособий министерства социальной защиты И.В.Бакунович, исследовав материалы дела, Конституционный Суд установил:

1. Закон Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия" принят Палатой Республики Законодательного Собрания Республики Карелия 25 декабря 1996 года, подписан Председателем Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия 10 января 1997 года в соответствии со статьей 61 Конституции Республики Карелия (в редакции от 26 июня 1998 года), опубликован в сборнике "Собрание законодательства Республики Карелия" за 1997 год N 2 статья 134.

Законами Республики Карелия от 11 февраля 1998 года N 259-ЗРК, 25 февраля 1998 года N 263-ЗРК, 24 марта 1998 года N 279-ЗРК, 2 октября 1998 года N 300-ЗРК, 21 января 2000 года N 393-ЗРК, 18 декабря 2000 года N 453-ЗРК, 3 января 2001 года N 457-ЗРК, 22 января 2001 года N 468-ЗРК, опубликованными в сборнике "Собрание законодательства Республики Карелия" и в газете "Карелия", в него внесены изменения и дополнения.

Рассматриваемым Законом регулируются отношения в сфере организации государственной службы в Республике Карелия и правового положения государственных служащих в республике.

По мнению заявителя, положения статей 18 (часть 6), 19 (часть 2) и 21 оспариваемого Закона противоречат федеральному законодательству, чем нарушают права ветеранов (пенсионеров) государственной службы Республики Карелия на получение ежемесячной доплаты к государственной пенсии и положения статей 5, 25, 41 Конституции Республики Карелия.

В судебном заседании представители обратившейся стороны уточнили свои требования и пояснили, что в части 2 статьи 19 ими оспаривается лишь первый абзац, а в статье 21 оспариваются только положения, содержащиеся в словах "месячного должностного оклада с начислением районного коэффициента и процентной надбавки за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия", с принятием которых был изменен прежний порядок определения размера доплаты к государственной пенсии.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются статьи 18 (часть 6), 19 (абзац первый части 2) и 21 в части положений, содержащихся в словах "месячного должностного оклада с начислением районного коэффициента и процентной надбавки за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия".

Ходатайство соответствует требованиям статей 39 и 41 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" и является допустимым. При этом суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Законодательство о государственной службе и социальной защите в Российской Федерации относится к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и Республики Карелия (пункты "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 4 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", пункт 6 статьи 42 Конституции Республики Карелия в редакции от 26 июня 1998 года).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76 Конституции Российской Федерации, часть 2 статьи 5 Конституции Республики Карелия).

По смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Российской Федерации принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона акт субъекта Российской Федерации должен быть приведен в соответствии с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава-Основного Закона Читинской области; абзац второй пункта 10 мотивировочной части).

3. В соответствии с частью 6 статьи 18 Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия" денежное содержание и другие выплаты государственному служащему подлежат индексации в сроки, размерах и на условиях, установленных нормативными актами Российской Федерации для федеральных государственных служащих. Постановление о проведении индексации принимает Председатель Правительства Республики Карелия (в редакции Закона от 18 декабря 2000 года).

Обратившаяся сторона считает, что Председателю Правительства Республики Карелия не предоставлено право "проводить индексацию доходов населения", а потому правовые предписания, содержащиеся в последнем предложении этой нормы, не соответствуют Конституции Республики Карелия.

В Республике Карелия размер оклада установлен рассматриваемым республиканским Законом и в настоящее время определен как соотношение в кратности к базовой величине, равной 160 рублям (статья 19 часть 2).

Приняв это законоположение, республиканский законодатель отменил прежний порядок определения оклада, который зависел от установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

Согласно правовым предписаниям части 6 статьи 18 рассматриваемого республиканского Закона повышение окладов государственных служащих в республике в настоящее время зависит не от изменения минимального размера оплаты труда, а от повышения органами государственной власти Российской Федерации денежного вознаграждения федеральных государственных служащих.

В соответствии с юридическим содержанием положений этой оспариваемой нормы под индексацией понимается увеличение денежного содержания только государственных служащих Республики Карелия.

В соответствии со статьей 72 Конституции Республики Карелия в редакции от 26 июня 1998 года и статьи 3 Закона Республики Карелия "О внесении изменений в Закон Республики Карелия "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Карелия" от 23 марта 2001 года Председатель Правительства, осуществляя свои полномочия, издает постановления и распоряжения, которые не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации, Конституции и законам Республики Карелия.

В рамках этих конституционных установлений Председателю Правительства в соответствии с правовым предписанием части 6 статьи 18 Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия" предоставлены полномочия по индексации денежного содержания и других выплат государственным служащим Республики Карелия в сроки, в размерах и на условиях, установленных нормативными актами Российской Федерации для федеральных государственных служащих.

Иных полномочий, связанных с правом изменения базовой величины, кратности, видов различных надбавок к должностному окладу, порядка их определения, которые установлены рассматриваемым республиканским Законом, Председателю Правительства Республики Карелия не предоставлено.

Таким образом, правовые предписания части 6 статьи 18 вышеуказанного республиканского Закона приняты законодательным органом Республики Карелия в рамках его полномочий, предоставление Председателю Правительства Республики Карелия вышеуказанных полномочий соответствует конституционному установлению о разделении властей.

4. Статья 21 рассматриваемого республиканского Закона регулирует отношения, связанные с установлением ежемесячной доплаты к государственной пенсии по старости, назначенной государственным служащим Республики Карелия в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях Российской Федерации" и Федеральным законом "О занятости населения в Российской Федерации".

До принятия республиканского Закона "О внесении изменения в Закон Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия" от 25 февраля 1998 года N 263-ЗРК сумма доплаты к государственной пенсии исчислялась из всей суммы денежного содержания государственного служащего.

Этим Законом положение статьи 21 "о денежном содержании" заменено правовым предписанием, согласно которому вышеуказанная доплата устанавливается из месячного должностного оклада, определенного в кратности к минимальному размеру оплаты труда, с начислением районного коэффициента и процентной надбавки за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 19 рассматриваемого республиканского Закона, с 1 января 2001 года доплата к государственной пенсии стала исчисляться из оклада, определенного как соотношение в кратности к базовой величине, равной 160 рублям, и процентной надбавки за работу в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к ним.

Придание обратной силы вышеуказанным положениям части 2 статьи 19 и статьи 21 рассматриваемого республиканского Закона, по мнению обратившейся стороны, противоречит статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации о действии гражданского законодательства во времени.

Государственные служебные отношения основаны на публично-правовых началах и принадлежности к субъекту публичного права (государственный орган, учреждение, организация и т.д.), на наделении одного из участников этих отношений властными полномочиями в отношении другого, что не свойственно гражданско-правовым отношениям, которые носят частно-правовой характер и основываются на равенстве участников правовых отношений.

Правовые предписания статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации о действии гражданского законодательства во времени адресованы только нормативным правовым актам, регулирующим гражданско-правовые отношения, каковыми государственные служебные отношения не являются.

5. По мнению обратившейся стороны, новый порядок определения размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии, установленный законами от 25 февраля 1998 года N 263-ЗРК и от 18 декабря 2000 года N 453-ЗРК, по сравнению с ранее действовавшим, существенно уменьшил размер этой доплаты. Такой порядок противоречит установленному указами Президента Российской Федерации порядку определения размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии для федеральных государственных служащих.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственный служащий имеет право на получение пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с федеральным законом.

Федеральный закон о пенсионном обеспечении государственных служащих до настоящего времени не принят, а Закон Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" не содержит норм о пенсиях за выслугу лет государственным служащим.

Указами Президента Российской Федерации в целях обеспечения социальных гарантий лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной службы, в случае прекращения ими полномочий, установлено право на получение ежемесячной доплаты к пенсии, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" и Федеральным законом "О занятости населения в Российской Федерации".

Рассматриваемым Законом на территории республики государственным служащим было предоставлено право на ежемесячную доплату к пенсии на общих основаниях.

Эта социальная гарантия была установлена республиканским законодателем в соответствии со статьей 15 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", согласно которой законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены иные, не предусмотренные этим Федеральным законом, гарантии за счет средств собственных бюджетов.

В соответствии с частью 1 статьи 25 Конституции Республики Карелия каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных федеральным законом.

Этим конституционным установлением государство гарантирует предоставление средств к жизни гражданам, лишенным (полностью или частично) способности трудиться и получать доходы от труда, а также помощь семье в связи с рождением ребенка и воспитанием детей.

Согласно части 2 этой статьи в республике может устанавливаться в соответствии с законом дополнительное социальное обеспечение.

По своему юридическому содержанию эта норма не гарантирует обязательного предоставления права гражданам, проживающим в республике, на дополнительное социальное обеспечение, она лишь закрепляет саму возможность установления в республике дополнительного социального обеспечения на основании закона.

Установленная статьей 21 рассматриваемого республиканского Закона доплата к государственной пенсии является таким дополнительным социальным обеспечением государственных служащих Республики Карелия, предоставленным им за счет средств республиканского бюджета, помимо государственной пенсии, назначенной на общих основаниях.

Любой закон должен быть экономически обоснован и обеспечен финансовыми ресурсами. Поэтому законодатель Республики Карелия вправе устанавливать размер доплат государственным служащим к пенсиям, назначенным на общих основаниях, в зависимости от финансово-экономического положения в республике и бюджетных возможностей.

Изменение республиканским законодателем правил исчисления этих доплат и их размера не противоречит правовым предписаниям части 2 статьи 25 Конституции Республики Карелия, а также не нарушает конституционную гарантию о праве государственных служащих на социальное обеспечение, предусмотренную частью 1 этой статьи, в том числе и право на получение государственной пенсии на общих основаниях.

Действие оспариваемых положений статей 19 (часть 2) и 21 рассматриваемого республиканского Закона распространяется на всех лиц, которые являлись государственными служащими в республике, вышли на пенсию на общих основаниях и приобрели право на получение доплаты к пенсии независимо от должностного положения и других обстоятельств, перечисленных в статье 19 Конституции Республики Карелия, поэтому эти положения не могут рассматриваться как нарушающие конституционный принцип равенства всех перед законом.

6. Обратившаяся сторона считает, что понятие "базовая величина" не основано на федеральном законе, а потому не является правовым понятием. Тогда как минимальный размер оплаты труда является социальным стандартом и периодически пересматривается путем принятия соответствующего федерального закона.

Согласно абзацу первому части 2 статьи 19 рассматриваемого республиканского Закона месячные должностные оклады лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы в республике, определяются как соотношение кратности к базовой величине, равной 160 рублям (в редакции Закона от 18 декабря 2000 года).

В соответствии с прежней редакцией этой нормы месячные должностные оклады лиц, замещающих государственные должности и государственные должности государственной службы в Республике Карелия, определялись как соотношение кратности к минимальному размеру оплаты труда, установленному федеральными законами, по соответствующим коэффициентам.

Денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные законодательством для государственных служащих, являются одной из установленных вышеуказанным федеральным законом гарантий. Расходы, связанные с предоставлением этой гарантии, производятся за счет средств бюджета Республики Карелия (статья 15 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации").

Денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада и надбавок за квалификационный разряд, особые условия работы, выслугу лет, а также премий по результатам работы. Размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего определяются федеральными законами и законами субъекта Федерации (статья 17 вышеуказанного Федерального закона).

Федеральными органами государственной власти не приняты ни закон, ни другие нормативные правовые акты о должностных окладах государственных служащих, в которых были бы непосредственно, на единых началах и основаниях урегулированы вопросы денежного содержания всех лиц, состоящих на государственной службе, независимо от того, в каких органах публичной власти они служат - федеральных или региональных.

Поэтому субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно, в опережающем порядке, урегулировать эти отношения.

В соответствии с Федеральным законом "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации" от 7 августа 2000 года правовые предписания о "минимальном размере оплаты труда", касающиеся размера различных социальных выплат, также в ряде случаев заменены указанием на то, что размер этих выплат производится, "исходя из базовой суммы".

Аналогичное правовое предписание содержится в Федеральном законе "О минимальном размере оплаты труда" от 19 июня 2000 года (статья 4).

Минимальный размер оплаты труда носит гарантийный характер. В соответствии со статьей 37 Конституции Российской Федерации и статьей 23 Конституции Республики Карелия каждый имеет право на вознаграждение за труд не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

Установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда применяется исключительно для регулирования оплаты труда как предел, исключающий вероятность понижения зарплаты работников ниже этого уровня, а не обязательная базовая сумма, необходимая для определения величины оклада.

Таким образом, законодателем республики оспариваемые положения части 2 статьи 19 и статьи 21 рассматриваемого республиканского Закона приняты в рамках, определенных федеральными законами, и в соответствии с установлениями Конституции Республики Карелия.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 2, 23, 33, 39, 44 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд постановил:

1. Признать часть 6 статьи 18, абзац первый части 2 статьи 19, положения статьи 21, содержащиеся в словах "месячного должностного оклада с начислением районного коэффициента и процентной надбавки за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия" соответствующими Конституции Республики Карелия.

2. Согласно части 5 статьи 31 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе в Российской Федерации" настоящее постановление является окончательным, опротестованию и обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.

3. В соответствии со статьями 24, 31, 63 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Карелия" и сборнике "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд

Республики Карелия

Для просмотра актуального текста документа и получения полной информации о вступлении в силу, изменениях и порядке применения документа, воспользуйтесь поиском в Интернет-версии системы ГАРАНТ: