Постановление Уставного суда Челябинской области от 27 февраля 2014 г. N 001/14-П "По делу о проверке соответствия Уставу (Основному Закону) Челябинской области положений Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 5 сентября 2013 года N 45/1 "Об утверждении Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска", в связи с жалобой гражданина Налётова О.А."

Постановление Уставного суда Челябинской области
от 27 февраля 2014 г. N 001/14-П
"По делу о проверке соответствия Уставу (Основному Закону) Челябинской области положений Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 5 сентября 2013 года N 45/1 "Об утверждении Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска", в связи с жалобой гражданина Налётова О.А."

Уставный суд Челябинской области в составе председательствующего - председателя суда Еремеева Е.Г., судей Гусенкова А.А. , Камалова О.А., Оглезневой Е.Г., Титовой Е.В.,

с участием представителя Челябинской городской Думы Горячко Ю.Ю., представителя Администрации города Челябинска Филатовой Е.Ю.,

руководствуясь пунктом 1 части 3 статьи 59-1 Устава (Основного Закона) Челябинской области (далее - Устав области), пунктом 1 части 1 статьи 3, статьей 33, частью 5 статьи 34, статьями 78-1, 78-2 Закона Челябинской области от 27 октября 2011 года N 220-ЗО "Об Уставном суде Челябинской области" (далее - Закон об Уставном суде), рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу области положений Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 5 сентября 2013 года N 45/1 (далее - Порядок демонтажа незаконно размещенных объектов; Порядок N 45/1).

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Налетова Олега Анатольевича о проверке на соответствие Уставу области положений Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу области положения вышеуказанного муниципального нормативного правового акта.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Гусенкова А.А., представителя Челябинской городской Думы, представителя Администрации города Челябинска, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Челябинской области установил:

1. В Уставный суд Челябинской области (далее - Уставный суд) поступило обращение гражданина Налётова О.А. о проверке на соответствие Уставу области решения Челябинской городской Думы от 5 сентября 2013 года N 45/1 "Об утверждении Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска".

По мнению заявителя, оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт не соответствует статьям 2, 5, 56 Устава области, устанавливающим гарантию осуществления всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, настоящим Уставом, общепризнанными принципами и нормами международного права, а также обеспечивающим защиту всех форм собственности, предусматривающим обязанность соблюдения органами государственной власти области, органами местного самоуправления, должностными лицами положений Устава области, законов и иных нормативных правовых актов области. Заявитель также полагает, что в пределах правового регулирования, установленного положениями пунктов 3, 4, 5, 11, 13, 14 оспариваемого Порядка N 45/1, Администрация города Челябинска и Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, осуществляя действия по демонтажу незаконно размещенных нестационарных объектов и перемещению их в иное место, фактически распоряжаются ими как собственными, тем самым осуществляют основное правомочие собственника в отношении имущества, собственниками которого не являются. Кроме того, в результате демонтажа собственники также лишаются права пользования своими объектами.

В ходе рассмотрения по существу настоящего дела заявитель представил в Уставный суд уточненную жалобу, в которой требования ограничены признанием не соответствующими Уставу области пунктов 9 и 11 оспариваемого нормативного акта, что по сути является отзывом предыдущего обращения в части обжалования остальных пунктов. Однако такой отзыв не может быть принят Уставным судом в силу требований статьи 44 Закона об Уставном суде, согласно которой отзыв обращения допускается лишь до момента вынесения Уставным судом определения по вопросу о принятии обращения к рассмотрению. С учетом изложенного оспариваемый заявителем Порядок демонтажа незаконно размещенных объектов подлежит проверке на соответствие Уставу области в полном объеме, как следует из текста первоначального обращения заявителя.

Представитель Челябинской городской Думы с требованиями, изложенными в жалобе, не согласился, полагая, что оспариваемый Порядок демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска принят в пределах компетенции Челябинской городской Думы в рамках осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля, с целью самозащиты прав муниципального образования город Челябинск от неправомерных действий, направленных на самовольную установку нестационарных объектов на землях Челябинского городского округа, регламентирует порядок освобождения данных земельных участков от неправомерного завладения. В связи с этим нормы данного муниципального правового акта соответствуют Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и Уставу области и не нарушают прав граждан и юридических лиц.

Представитель Администрации города Челябинска указал, что оспариваемый Порядок N 45/1 разработан в соответствии с действующим федеральным законодательством, был принят в рамках реализации полномочий по распоряжению и владению муниципальным имуществом, осуществления Администрацией города муниципального земельного контроля в лице уполномоченного органа - Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям как структурного подразделения данного органа местного самоуправления. Нормы Порядка демонтажа незаконно размещенных объектов не противоречат Уставу области, прав и свобод заявителя не нарушают.

2. В соответствии со статьей 10 Устава области в Челябинской области признается и гарантируется местное самоуправление, под которым понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами Челябинской области, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно статье 12 и части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения. В соответствии с пунктами 3, 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131), подпунктами 3, 27 пункта 1 статьи 9 Устава города Челябинска (далее - Устав города) к числу вопросов местного значения городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а также утверждение правил землепользования и застройки и осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа.

По вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131).

В соответствии со статьями 11, 24, 26, 33 Устава города принятие нормативных правовых актов (в форме решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории Челябинского городского округа) отнесено к полномочиям Челябинской городской Думы как представительного органа муниципального образования города Челябинска. Согласно статье 4 Устава города территорию Челябинска составляют земли Челябинского городского округа, используемые и предназначенные для застройки и развития городского округа. Порядок использования земель городского округа определяется в соответствии с законодательством и зонированием его территории. Порядок и правила использования земель, находящихся в черте города, устанавливаются Челябинской городской Думой в соответствии с земельным, градостроительным, природоохранным и иным законодательством. В соответствии с пунктами 2.1.1 и 2.1.4 Положения о регулировании земельных отношений в городе Челябинске, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 24 августа 1999 года N 41/7, к компетенции городской Думы в сфере регулирования земельных отношений относятся принятие нормативных правовых актов по регулированию земельных отношений в пределах своей компетенции, а также утверждение порядка пользования, распоряжения и контроля за использованием земель, находящихся на территории города.

Таким образом, при утверждении оспариваемого Порядка N 45/1 Челябинская городская Дума, действуя в пределах своей компетенции, реализовала собственные полномочия в области местного самоуправления по правовому регулированию вопросов муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа.

Решение Челябинской городской Думы N 45/1 "Об утверждении Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска" принято Челябинской городской Думой четвертого созыва 5 сентября 2013 года, опубликовано в газете "Вечерний Челябинск", N 70 за 11 сентября 2013 года, подписано Главой города Челябинска и вступило в силу со дня его официального опубликования.

В связи с изложенным Уставный суд приходит к выводу о том, что оспариваемый Порядок демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденный решением Челябинской городской Думы от 5 сентября 2013 года N 45/1, принят компетентным органом с соблюдением формы, установленного порядка принятия, издания, подписания, опубликования и введения нормативного акта в действие.

3. Из совокупности положений части 5 статьи 34, пункта 4 части 1 статьи 36 и части 3 статьи 78-1 Закона об Уставном суде следует, что граждане обладают правом на обращение в Уставный суд с индивидуальной жалобой о проверке нормативных правовых актов органов местного самоуправления Челябинской области на их соответствие Уставу области, и такая жалоба является допустимой в случае, если указанные нормативные правовые акты затрагивают права и охраняемые законом интересы заявителя, а также в отношении заявителя применены органом государственной власти или органом местного самоуправления либо применены (подлежат применению) в конкретном деле, рассмотрение которого начато или завершено в суде.

По смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 16 декабря 2010 года N 1703-О-О, конкретным делом является то дело, в котором судом или иным правоприменительным органом в установленной юрисдикционной или иной процедуре разрешается затрагивающий права и свободы заявителя вопрос на основе норм соответствующего закона, устанавливаются и (или) исследуются фактические обстоятельства.

Такой правовой подход был применен Уставным судом Челябинской области при принятии Определения от 12 февраля 2013 года по делу N 004/2013 и Определения от 11 июля 2013 года по делу N 010/2013.

В доказательство применения положений оспариваемого нормативного правового акта заявитель представил Уведомление о демонтаже незаконно размещенного нестационарного объекта от 10 октября 2013 года N 96, подписанное и утвержденное должностными лицами Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, выполненное по форме, установленной приложением N 2 к оспариваемому Порядку N 45/1, содержащее требования своими силами и средствами демонтировать незаконно размещенный им нестационарный объект и освободить земельный участок. Данное Уведомление содержит указание на возможность привлечения заявителя к ответственности, предусмотренной статьями 7.1, 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и предупреждение о применении принудительного демонтажа принадлежащего ему нестационарного объекта в случае неисполнения вышеуказанных требований.

Таким образом, данное Уведомление свидетельствует о применении обжалуемого нормативного правового акта к заявителю, в связи с чем обращение заявителя отвечает требованиям допустимости, установленным Законом об Уставном суде.

4. Как следует из пункта 1 Порядка демонтажа незаконно размещенных объектов, данный нормативный акт определяет порядок демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, в частности, регламентирует деятельность Администрации города Челябинска, ее структурных подразделений по осуществлению мероприятий, связанных с демонтажем незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, для установки которых не требуется разрешение на строительство.

Пунктом 2 оспариваемого Порядка N 45/1 определено, что демонтажу подлежат нестационарные объекты, установленные без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, при этом к нестационарным объектам относятся: нестационарные торговые объекты (в том числе киоски, павильоны, прицепы (тонары) всех видов) и объекты бытового обслуживания; нестационарные сезонные объекты: общественного питания (лотки, палатки, прилавки и холодильное оборудование для хранения и реализации скоропортящейся продукции), аттракционов, выездных зоопарков, цирков; гаражи для хранения технических средств передвижения; оборудование автостоянок и парковок, не являющихся объектами недвижимости; оборудование спортивных площадок, детских площадок, площадок для отдыха.

Как установлено пунктом 11 Порядка N 45/1, в случае невыполнения собственником незаконно размещенного нестационарного объекта требований Уведомления о демонтаже незаконно размещенного объекта по установленной форме, а также в случае невозможности установить собственника, демонтаж незаконно размещенного нестационарного объекта и последующее хранение производятся администрацией района.

Данные положения в своей взаимосвязи предусматривают проведение демонтажа спорного нестационарного объекта во внесудебном порядке, что предполагает ущемление интересов владельца такого объекта.

В соответствии с Уставом области (части 1 и 2 статьи 2) человек, его права и свободы являются высшей ценностью; в области признается и гарантируется осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, Уставом области, общепризнанными принципами и нормами международного права.

Конституцией Российской Федерации установлено, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, при этом не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34 Конституции). Согласно статье 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Как закреплено в статье 8 Конституции Российской Федерации, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Статья 5 Устава области предусматривает, что в области признаются и защищаются равным образом все формы собственности.

Пределы осуществления и защиты права собственности и иных прав в отношении земельных участков и иного имущества определяются гражданским законодательством Российской Федерации, а также земельным законодательством России и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил, является самовольной постройкой. Не допускается снос самовольных построек в административном порядке, как противоречащий статье 35 Конституции Российской Федерации, а также общим началам гражданского законодательства. Принудительный снос самовольной постройки может быть осуществлен только на основании решения суда, которым удовлетворен иск о сносе. В связи с этим недопустимым является применение внесудебного порядка сноса спорных объектов, являющихся недвижимым имуществом.

Вместе с тем положения оспариваемого Порядка N 45/1, определяя круг объектов, демонтаж которых возможен во внесудебном порядке, не содержат признаков, позволяющих отнести такие объекты исключительно к категории движимых вещей. Правило абзаца 2 пункта 1 оспариваемого Порядка демонтажа незаконно размещенных объектов, содержащее по сути отсылку на применение положений части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не устраняет данного пробела, так как в указанных положениях также не используются критерии разделения объектов на движимое или недвижимое имущество.

Как следует из неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции, вытекающим из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть 3) и 19 Конституции Российской Федерации принципом юридического равенства обусловливается необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования (пункт 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2012 года N 16-П).

Принимая во внимание положения статьи 10 Устава области и исходя из того, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131), Уставный суд приходит к выводу, что положения Порядка N 45/1 в отношении круга объектов, на которые распространяется оспариваемый акт, могут быть истолкованы лишь во взаимосвязи с положениями федерального законодательства, в связи с чем не подлежат применению в отношении таких незаконно размещенных нестационарных объектов, которые могут быть отнесены к недвижимости.

5. В соответствии со статьей 2 Гражданского кодекса Российской Федерации отношения в сфере возникновения и осуществления права собственности и других вещных прав регулируются гражданским законодательством, которое в соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Гражданского кодекса Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации. Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В связи с этим нормативный правовой акт, изданный органом местного самоуправления, не может быть направлен ни на регулирование гражданско-правовых отношений как они определены статьей 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, ни на регулирование земельных отношений, определяемых согласно статье 3 Земельного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, согласно положениям части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации и статьи 10 Устава области, к компетенции органов местного самоуправления относится обеспечение владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В соответствии со статьей 124 Гражданского кодекса Российской Федерации городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. С учетом положений статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальное образование выступает не только как субъект властных полномочий, но и как субъект гражданского права, в том числе являясь собственником земельных участков.

В соответствии со статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в частности, путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения. Согласно статье 14 Гражданского кодекса Российской Федерации допускается самозащита гражданских прав при условии, что способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения. Исходя из положений части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, Устав области в части 1 статьи 5 закрепляет, что в области признаются и защищаются равным образом все формы собственности.

В связи с этим действия местной администрации по демонтажу незаконно размещенных нестационарных объектов являются действиями публичного собственника, направленными на защиту права собственности путем освобождения земельных участков. Оспариваемый нормативный правовой акт оценивается Уставным судом как направленный на регламентацию собственных действий муниципального образования - субъекта права муниципальной собственности на землю. Необходимо при этом учитывать, что действия по самозащите права собственности на землю могут осуществляться в отношении только таких участков, в отношении которых муниципальное образование вправе осуществлять правомочия собственника. С учетом положений статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации и пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", сфера действия и применения оспариваемого Порядка N 45/1 ограничивается случаями, при которых демонтажу подвергаются только такие нестационарные объекты, которые располагаются на земельных участках, относящихся к муниципальной собственности, либо на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Уставный суд отмечает, что пределы правового регулирования проверяемого муниципального правового акта определяются целью его принятия, а именно предоставлением возможности самозащиты гражданских прав муниципального образования, которое вправе не только осуществлять свои гражданские права в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, но и обязано защищать их от посягательств третьих лиц в рамках осуществления земельного контроля.

Использование земельных участков, находящихся в собственности города Челябинска, а также земельных участков, находящихся на территории города Челябинска, государственная собственность на которые не разграничена, без выраженного в установленном порядке согласия уполномоченных органов может быть расценено как нарушение прав муниципального образования по распоряжению соответствующими земельными участками.

Порядок демонтажа незаконно размещенных объектов утвержден Челябинской городской Думой в рамках реализации собственных полномочий в области местного самоуправления по правовому регулированию вопросов муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа в целях совершенствования порядка освобождения земельных участков от незаконно расположенных на них движимых объектов.

6. Пунктом 2 оспариваемого Порядка N 45/1 определено, что демонтажу подлежат нестационарные объекты, установленные без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Данная норма во взаимосвязи с наименованием оспариваемого нормативного правового акта (Порядок демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска), не позволяет с достаточной точностью и недвусмысленностью определить признаки незаконного размещения, выступающего основанием для демонтажа нестационарного объекта. Так, неясно, распространяются ли нормы оспариваемого Порядка N 45/1 только на те объекты, которые были изначально заведомо размещены их владельцами с нарушением действующего законодательства, или же под действие Порядка N 45/1 подпадают и такие объекты, правомерное основание расположения которых на соответствующем земельном участке возникало ранее, но отпало впоследствии, например, в результате истечения срока действия разрешения, расторжения договора аренды и тому подобных обстоятельств.

Как следует из вышеприведенной правовой позиции, изложенной в пункте 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2012 года N 16-П, вытекающим из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть 3) и 19 Конституции Российской Федерации принципом юридического равенства обусловливается необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; юридическое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы; законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного истолкования и произвольного применения и тем самым ведут к нарушению конституционных гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (статья 45; статья 46, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).

Отсутствие точности, ясности, недвусмысленности при определении понятия незаконности размещения нестационарных объектов в оспариваемом муниципальном правовом акте препятствует формированию единообразного понимания данной категории, что создает возможность неоднозначного истолкования и произвольного применения спорной нормы и порождает противоречивую правоприменительную практику.

Между тем, если установка нестационарного объекта была осуществлена на законных основаниях, а впоследствии разрешение было аннулировано или срок договора аренды истек, только суд может установить ряд обстоятельств, имеющих существенное значение для вынесения решения по делу, например, имели ли место действительные основания для аннулирования разрешения, было ли соблюдено право преимущественного заключения договора аренды на новый срок, все ли положения договора аренды соответствуют закону.

Предполагается, что судебный порядок должен применяться в тех случаях, когда муниципальным образованием в лице его компетентного органа ранее было выдано разрешение на установку нестационарного объекта в определенном месте, то есть нестационарный объект был первоначально размещен на законных основаниях, независимо от последующего развития правовых отношений. Тем самым обеспечивается предупреждение проявления злоупотреблений, коррупции и иных противоправных действий, ограничивающих конкуренцию в сфере предпринимательской деятельности.

Принимая во внимание положения статьи 10 Устава области, и исходя из того, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131), Уставный суд приходит к выводу, что положения Порядка N 45/1 в отношении определения категории незаконности размещения нестационарных объектов, могут быть истолкованы лишь во взаимосвязи с положениями федерального законодательства, в связи с чем не подлежат применению в той мере, в какой они могут быть распространены на объекты, разрешение на размещение которых выдавалось, но впоследствии было аннулировано, признано недействительным или срок его действия истек, а равно на объекты, размещенные на земельном участке, в отношении которого у собственника нестационарного объекта ранее возникало право пользования, в последующем прекратившееся. Соответственно, положения Порядка N 45/1 могут распространяться лишь на такие нестационарные объекты, которые были изначально установлены без разрешения органов местного самоуправления или в отсутствие прав собственника нестационарного объекта на пользование соответствующим земельным участком.

Оценивая в совокупности положения оспариваемого нормативного акта, Уставный суд отмечает необходимость предоставления правовой защиты не тому, кто нарушил, а тому, кто претерпел от нарушения, то есть собственнику земельного участка, на котором незаконно был установлен нестационарный объект. Поэтому если собственником земельного участка, на котором незаконно установлен нестационарный объект, не являющийся недвижимым имуществом, является публичное образование, в частности муниципальное образование город Челябинск, то оно не должно получить меньшую правовую защиту, нежели частный собственник самовольно установленного нестационарного объекта. В противном случае лицо, совершившее противоправные действия в виде самовольной установки нестационарного объекта, ставится в преимущественное положение по сравнению с законопослушными лицами, что стимулирует несоблюдение закона и нарушает баланс публичных и частных интересов.

7. В соответствии с пунктами 3, 4, 5 обжалуемого Порядка N 45/1 работу по выявлению незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска осуществляет Администрация города Челябинска в лице Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - Комитет). При выявлении незаконно размещенного нестационарного объекта должностные лица Комитета осматривают объект, производят фотосъемку, составляют акт о выявлении незаконно размещенного нестационарного объекта на территории города Челябинска по установленной форме, указанной в приложении к оспариваемому нормативному акту. Комитет в соответствии с действующим законодательством принимает меры для выявления физического или юридического лица, собственника (владельца) незаконно размещенного нестационарного объекта.

Указанные положения в части компетенции Администрации города Челябинска по выявлению незаконно установленных нестационарных объектов в рамках обеспечения земельного контроля соответствуют требованиям федерального законодательства, а также принятым на его основе муниципальным правовым актам города Челябинска и не противоречат Уставу области. На основании статьи 72 (пункты 1 и 2) Земельного кодекса Российской Федерации муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Пунктом 2 статьи 76 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время пользования этими земельными участками. Вышеназванные требования федерального законодательства нашли отражение в муниципальных правовых актах города Челябинска.

В соответствии со статьей 36 Устава города, пунктом 2 Порядка организации и осуществления муниципального земельного контроля на территории города Челябинска, утвержденного Решением Челябинской городской Думы от 23 апреля 2013 года N 42/4, подпунктом 14 пункта 14 Положения о Комитете по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, утвержденного постановлением Администрации города Челябинска от 5 июля 2012 года N 151-п, органом, уполномоченным на осуществление муниципального земельного контроля на территории Челябинска, является Администрация города Челябинска в лице Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона N 131-ФЗ в ведении муниципальных образований находится регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований. Из данной нормы следует, что в границах муниципального образования контроль строительства движимых и недвижимых объектов и соблюдение порядка размещения данных объектов осуществляет соответствующая администрация как орган местного самоуправления. Следовательно, требование о демонтаже незаконно установленного нестационарного объекта (не являющегося самовольной постройкой) соответствует нормам указанного федерального закона и предъявляется администрацией муниципального образования в пределах предоставленных ей полномочий.

Учитывая изложенное выше, администрация муниципального образования вправе предъявить требования о демонтаже самовольно установленного нестационарного объекта. При неисполнении собственником незаконно установленного нестационарного объекта указанных требований местная администрация вправе решить вопрос о его демонтаже, вывозе данного объекта и находящегося в нем имущества в специальное место, обеспечивающее условия сохранности как самого объекта, так и хранения находящегося в нем имущества, либо обратиться в суд с иском к собственнику нестационарного объекта об обязании освободить самовольно занятый земельный участок.

Необходимо принять во внимание, что информация о процедуре демонтажа незаконно установленных нестационарных объектов, предусмотренная положениями Порядка N 45/1, является открытой и доступной для населения города. Оспариваемый Порядок N 45/1 содержит нормы, обязывающие органы местного самоуправления информировать владельцев о выявлении факта самовольной установки объекта недвижимости на участке земли, принадлежащем городскому округу, и предварительно уведомлять о необходимости демонтировать незаконно установленные нестационарные объекты, а также о правовых последствиях неисполнения требований о добровольном демонтаже, включая разъяснение возможности применения санкций.

Нормативными положениями пунктов 5 - 8 Порядка N 45/1 регламентированы порядок, сроки подготовки и направления Уведомления о демонтаже незаконно размещенного нестационарного объекта, с указанием срока и иных условий демонтажа.

В соответствии с указанными нормами Порядка N 45/1 после получения Уведомления владелец незаконно установленного нестационарного объекта имеет возможность самостоятельно устранить допущенное им нарушение, связанное с самовольной установкой своего объекта на не принадлежащем ему земельном участке, и тем самым избежать каких-либо негативных последствий, связанных с применением процедуры принудительного демонтажа принадлежащего ему объекта.

Положениями пунктов 9 и 10 Порядка N 45/1 предусмотрена обязанность собственника незаконно размещенного объекта своими силами и за свой счет демонтировать свой объект, о чем должностными лицами администрации района составляется акт.

Требование исполнения обязанности самостоятельно демонтировать незаконно установленный нестационарный объект вытекает из действующего федерального законодательства, в частности, статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет принцип добросовестности, который состоит в том, что при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно. Никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения.

Наличие права собственности у лица на незаконно установленный нестационарный объект, относящийся к движимому имуществу, при отсутствии прав пользования и владения этим земельным участком, не может быть реализовано в нарушение прав собственника земельного участка. Демонтаж незаконно установленного нестационарного объекта не имеет правовой связи с конституционными нормами, гарантирующими защиту права частной собственности, поскольку действия по демонтажу не направлены на ограничение или лишение права собственности на движимый объект. Вместе с тем, положения оспариваемого Порядка не исключают возможности реализации владельцем незаконно установленного нестационарного объекта права на обращение в суд за защитой предполагаемого нарушенного права в случае принятия органом местного самоуправления решения о демонтаже объекта.

8. В случае невыполнения собственником незаконно размещенного нестационарного объекта требований демонтажа в добровольном порядке и освобождения земельного участка в срок, указанный в Уведомлении, а так же в случае невозможности установить собственника данного объекта, демонтаж производится принудительно администрацией района в присутствии должностных лиц Комитета с соблюдением требований пунктов 12 - 14 Порядка N 45/1, регламентирующих предварительную опись демонтируемого объекта, уведомление соответствующих отделов полиции для принятия мер по охране общественного порядка, составление соответствующего акта установленной формы по завершению демонтажа, который подписывается собственником демонтированного объекта, в отсутствие при демонтаже собственника объекта об этом в акте делается соответствующая отметка. Демонтированный объект подлежит вывозу в место, где обеспечивается его хранение.

Из данных нормативных положений Порядка демонтажа незаконно размещенных объектов следует, что демонтированный нестационарный объект и находящееся в нем имущество из собственности правообладателя объекта не выбывают, а подлежат вывозу в место его хранения. При таких обстоятельствах в оспариваемом Порядке N 45/1 речь идет не о сносе объекта, а о его демонтаже, что приводит к разным правовым последствиям, так как в результате демонтажа объект движимого имущества не утрачивает своих свойств и не перестает существовать как объект права, в отличие от последствий, вызванных сносом объекта недвижимого имущества, возведенного с нарушением установленного порядка.

Демонтаж и перенос движимого объекта не прекращает право собственности, так как вещь не связана с земельным участком. При этом факт переноса вещи в место хранения не является актом распоряжения вещью, так как муниципальное образование, как в случае демонтажа, так и в случае хранения не определяет юридическую судьбу вещи. Помещение вещи в место хранения не может рассматриваться и как осуществление правомочия пользования, так как вещь не используется по назначению.

Вместе с тем Уставный суд считает, что оспариваемый Порядок демонтажа незаконно размещенных объектов непосредственно не содержит точного определения понятия демонтажа. При этом муниципальное образование не может ограничиваться только указанием на то, что объект подлежит описи должностными лицами администрации (пункт 12 Порядка N 45/1). Термин "демонтаж" должен содержать как перечень допустимых законных действий должностных лиц по демонтажу незаконно размещенных нестационарных объектов, так и результаты этих действий.

Указанные требования также основаны на вышеприведенной правовой позиции, изложенной в пункте 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2012 года N 16-П.

При осуществлении демонтажа незаконно установленных нестационарных объектов должен соблюдаться баланс частных и общественных интересов. Так, в числе интересов собственников демонтируемых объектов должны защищаться интересы правообладателя по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом, сохранение полезных свойств и назначения нестационарного объекта.

Вместе с тем, исходя из перечня вопросов местного значения Челябинского городского округа, содержащихся в статье 9 Устава города, демонтаж самовольно установленных нестационарных объектов может осуществляться для защиты публичных интересов, входящих в зону ответственности муниципалитета. К числу особо значимых публичных интересов, входящих в зону ответственности органов власти муниципального образования, требующих повышенного внимания, относится профилактика терроризма и экстремизма, минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах города Челябинска, а также обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах города.

При этом необходимо учитывать, что незаконное размещение нестационарных объектов может быть произведено в месте, способом или с использованием средств, угрожающих жизни и здоровью людей, безопасности населения и окружающей среды или с иными нарушениями. Тем самым нарушаются требования обеспечения безопасности, создаются заведомо опасные условия для жизни людей, нарушаются режимные требования объектов, существенно осложняется работа правоохранительных органов по профилактике терроризма.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 3, 5, 6, 34, 68, 69, 70, 75, 78-1, 78-4 Закона Челябинской области от 27 октября 2011 года N 220-ЗО "Об Уставном суде Челябинской области", Уставный суд Челябинской области постановил:

1. Признать положения пунктов 1, 2, 11 Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 5 сентября 2013 года N 45/1, соответствующими Уставу (Основному Закону) Челябинской области в той мере, в какой они распространяются исключительно на объекты, являющиеся движимым имуществом, размещенные на земельных участках, отнесенных к собственности города Челябинска либо на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

2. Признать положения пункта 2 Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 5 сентября 2013 года N 45/1, соответствующими Уставу (Основному Закону) Челябинской области в той мере, в какой данный Порядок:

- распространяется на нестационарные объекты, изначально установленные без разрешения органов местного самоуправления или в отсутствие прав собственника нестационарного объекта на пользование соответствующим земельным участком;

- не распространяется на объекты, разрешение на размещение которых выдавалось, но впоследствии было аннулировано, признано недействительным или срок его действия истек;

- не распространяется на объекты, размещенные на земельном участке, в отношении которого у собственника нестационарного объекта ранее возникало право пользования.

3. Признать положения пунктов 12, 13, 14 Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 5 сентября 2013 года N 45/1, соответствующими Уставу (Основному Закону) Челябинской области в той мере, в какой действия по демонтажу нестационарного объекта не влекут гибели такого объекта либо причинения ему несоразмерного вреда.

4. Признать положения пунктов 3 - 10 и 15 Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 5 сентября 2013 года N 45/1, соответствующими Уставу (Основному Закону) Челябинской области.

5. Правовой смысл положений пунктов 1, 2, 11 - 14 Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 5 сентября 2013 года N 45/1, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное его толкование правоприменителями.

6. Настоящее Постановление является окончательным, не может быть пересмотрено иным судом, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

7. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в официальном издании органов государственной власти области - газете "Южноуральская панорама" в течение 14 календарных дней после провозглашения.

Председательствующий подпись

Е.Г. Еремеев

Судья подпись

А.А. Гусенков

Судья подпись

О.А. Камалов

Судья подпись

Е.Г. Оглезнева

Судья подпись

Е.В. Титова