(1).jpg)
Определение СК по гражданским делам Верховного суда РФ от 22 ноября 2006 г. N 64-Г06-18 О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Сахалинской области от 12 июля 1994 г. N 2 "О статусе депутата Сахалинской областной Думы"
Определение СК по гражданским делам Верховного суда РФ от 22 ноября 2006 г. N 64-Г06-18
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
рассмотрела в судебном заседании 22 ноября 2006 г. гражданское дело по кассационной жалобе Сахалинской областной Думы на решение Сахалинского областного суда от 4 сентября 2006 г. по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Сахалинской области от 12 июля 1994 г. N 2 "О статусе депутата Сахалинской областной Думы".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.А.В., объяснения представителя Сахалинской областной Думы П., поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия установила:
12 июля 1994 г. Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области N 2 "О статусе депутата Сахалинской областной Думы", который опубликован в газете "Губернские ведомости" 23 июля 1994 г. N 30 (136).
Указанный Закон действует с изменениями, внесенными Законом Сахалинской области от 31 мая 2006 г. N 57-30.
11 августа 2006 г. прокурор Сахалинской области обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу следующих норм Закона Сахалинской области от 12 июля 1994 г. N 2 "О статусе депутата Сахалинской областной Думы": пункта 2 статьи 13 в части установления Законом Сахалинской области сроков ответа должностных лиц на депутатский запрос; пункта 2 статьи 14 в части возложения на государственные органы обязанности рассмотреть предложения и замечания комиссий Думы не позднее чем в месячный срок и сообщить о результатах в областную Думу; пункта 3 статьи 18 в части направления руководителями государственных органов своих представителей по просьбе депутата при проведении им приема избирателей; подпункта "в" пункта 1 статьи 20 в части осуществления депутатом контроля за рассмотрением направленных им предложений, заявлений и жалоб в государственные органы, а также в части возложения обязанности на должностных лиц расположенных на территории области государственных органов оказывать депутату помощь в его контрольной деятельности; статьи 22 в части приема должностными лицами государственных органов депутата по вопросам депутатской деятельности во внеочередном порядке; пункта 2 статьи 24 в части возложения обязанности на должностных лиц государственных органов, к которым обращено требование депутата, незамедлительно принять меры для устранения нарушения, а при необходимости - для привлечения виновных к ответственности с последующим информированием об этом депутата; пункта 2 статьи 25 в части возложения обязанности на должностных лиц расположенных на территории области государственных органов при обращении депутата обеспечить его по вопросам депутатской деятельности консультациями специалистов, безотлагательно, но не позднее недельного срока предоставлять запрашиваемые документы или сведения, а также в части возложения обязанности на указанных должностных лиц сообщить депутату в трехдневный срок о необходимости проведения проверки и дополнительного изучения вопроса; пункта 1 статьи 27 в части возложения обязанности на государственные органы и их должностных лиц, к которым обратился депутат по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, дать депутату ответ на его обращение или предоставить запрашиваемые им документы и сведения в недельный срок; пункта 2 статьи 27 в части возложения обязанностей на руководителей органов и лиц, указанных в части 1 настоящей статьи, сообщить депутату не позднее чем в трехдневный срок о необходимости в проверке и дополнительном сообщении указанного вопроса; пункта 1 статьи 31 в части обязанности администрации организации уволить депутата в указанный им срок с сохранением за ним прав членов трудового коллектива; пункта 1 статьи 32 в части выплаты депутату Думы, осуществляющему свои полномочия без отрыва от основной производственной или служебной деятельности, средней заработной платы за весь период освобождения от выполнения производственных или служебных обязанностей; пункта 1 статьи 32; пункта 1 статьи 33; пункта 3 статьи 33; пункта 3 статьи 39; пункта 7 статьи 33; подпунктов "а" и "в" пункта 2 статьи 41.2 в части установления права помощника депутата по письменному обращению депутата пользоваться копировально-множительной техникой, имеющейся в распоряжении органов государственной власти, расположенных на территории избирательного округа, внеочередного приема должностными лицами органов государственной власти по предъявлению удостоверения помощника депутата.
1 сентября 2006 г. прокурор уточнил требования указанием о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим подпункта "д" пункта 1 статьи 20 оспариваемого Закона в части подтверждения полномочий и представительства в суде, арбитражном суде депутатским удостоверением.
В судебном заседании прокурор заявление поддержала по изложенным в нем основаниям, за исключением признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 3 статьи 39 Закона Сахалинской области "О статусе депутата Сахалинской областной Думы".
Представители Сахалинской областной Думы не возражали против удовлетворения заявления прокурора Сахалинской области в части признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим подпункта "д" пункта 1 статьи 20 о подтверждении полномочий и представительства в суде, арбитражном суде депутатским удостоверением. Против удовлетворения заявления прокурора в остальной части возражали.
Представитель губернатора Сахалинской области возражал против удовлетворения заявления прокурора Сахалинской области в полном объеме.
Решением Сахалинского областного суда от 4 сентября 2006 г. прокурору отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 3 ст. 39 оспариваемого Закона. В остальной части заявление прокурора удовлетворено.
В кассационной жалобе Сахалинской областной Думы поставлен вопрос об отмене решения суда в части удовлетворения заявления прокурора по мотиву его незаконности.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия приходит к следующему выводу.
Обосновывая противоречие пункта 2 статьи 13 в части установления Законом Сахалинской области сроков ответа должностных лиц на депутатский запрос; пункта 2 статьи 14 в части возложения на государственные органы обязанности рассмотреть предложения и замечания комиссий Думы не позднее чем в месячный срок и сообщить о результатах в областную Думу; пункта 3 статьи 18 в части направления руководителями государственных органов своих представителей по просьбе депутата при проведении им приема избирателей; подпункта "в" пункта 1 статьи 20 в части осуществления депутатом контроля за рассмотрением направленных им предложений, заявлений и жалоб в государственные органы, а также в части возложения обязанности на должностных лиц расположенных на территории области государственных органов оказывать депутату помощь в его контрольной деятельности; статьи 22 в части приема должностными лицами государственных органов депутата по вопросам депутатской деятельности во внеочередном порядке; пункта 2 статьи 24 в части возложения обязанности на должностных лиц государственных органов, к которым обращено требование депутата, незамедлительно принять меры для устранения нарушения, а при необходимости - для привлечения виновных к ответственности с последующим информированием об этом депутата; пункта 2 статьи 25 в части возложения обязанности на должностных лиц расположенных на территории области государственных органов при обращении депутата обеспечить его по вопросам депутатской деятельности консультациями специалистов, безотлагательно, но не позднее недельного срока предоставлять запрашиваемые документы или сведения, а также в части возложения обязанности на указанных должностных лиц сообщить депутату в трехдневный срок о необходимости проведения проверки и дополнительного изучения вопроса; пункта 1 статьи 27 в части возложения обязанности на государственные органы и их должностных лиц, к которым обратился депутат по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, дать депутату ответ на его обращение или предоставить запрашиваемые им документы и сведения в недельный срок; пункта 2 статьи 27 в части возложения обязанностей на руководителей органов и лиц, указанных в части 1 настоящей статьи, сообщить депутату не позднее чем в трехдневный срок о необходимости в проверке и дополнительном сообщении указанного вопроса; подпунктов "а" и "в" пункта 2 статьи 41.2 в части установления права помощника депутата по письменному обращению депутата пользоваться копировально-множительной техникой, имеющейся в распоряжении органов государственной власти, расположенных на территории избирательного округа, внеочередного приема должностными лицами органов государственной власти по предъявлению удостоверения помощника депутата, прокурор указал, что приведенные нормы регулируют деятельность всех расположенных на территории Сахалинской области государственных органов и органов государственной власти, в число которых входят и федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы, деятельность которых определяется федеральным законодательством.
Проанализировав указанные нормы (за исключением п. 2 ст. 13 Закона), а также положения федерального законодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что они ему противоречат в части, поскольку по существу возлагают обязанности и устанавливают сроки предоставления истребуемой депутатом информации на федеральные органы государственной власти, деятельность которых регулируется не законодательством субъектов РФ, а федеральным законодательством. То есть законодатель субъекта вторгся в компетенцию Российской Федерации.
В этой связи у суда имелись основания для признания недействующими названных положений оспариваемого Закона области, однако лишь в части, касающейся федеральных органов государственной власти.
Следовательно, решение суда (его резолютивная часть) в этой части подлежит изменению с признанием указанных положений Закона области недействующими в части, касающейся федеральных органов государственной власти, которые в своей деятельности руководствуются в работе с депутатами федеральным законодательством.
Действительно, суд необоснованно сослался в решении на Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", как не регулирующий отношения, связанные с деятельностью депутатов.
Однако, это обстоятельство не является основанием для отмены решения суда в отношении указанных положений Закона области, поскольку последний принят с превышением полномочий в этой части.
Решение суда в части признания противоречащим федеральному законодательству п. 2 ст. 13 Закона Сахалинской области "О статусе депутата Сахалинской областной Думы" подлежит отмене, поскольку он носит отсылочный характер.
Что касается решения суда в остальной части, то оснований для его отмены не имеется.
В соответствии с подпунктом "д" пункта 1 статьи 20 Закона Сахалинской области "О статусе депутата Сахалинской областной Думы" в целях осуществления своих полномочий депутат имеет право обращаться с иском в суд, арбитражный суд по просьбе граждан в связи с нарушением их прав и законных интересов, закрепленных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства и иными актами высших государственных органов Российской Федерации и области, решениями органов местного самоуправления. Полномочия и представительство в суде, арбитражном суде подтверждается депутатским удостоверением.
Оспаривая данную норму в части подтверждения полномочий и представительства в суде, арбитражном суде депутатским удостоверением, прокурор указал о том, что ни гражданский процессуальный, ни арбитражный процессуальный Кодекс Российской Федерации не предусматривают в качестве документа, подтверждающего полномочия в суде и арбитражном суде депутатское удостоверение.
Проанализировав указанную норму суд правильно признал ее противоречащей федеральному законодательству и подлежащей признанию недействующей.
При этом суд обоснованно исходил из того, что в соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство находятся в исключительном ведении Российской Федерации.
Согласно частям 1, 6 статьи 53 Гражданского процессуального Кодекса Российской Федерации полномочия представителя должны быть выражены в доверенности, выданной и оформленной в соответствии с законом, а также могут быть определены в устном заявлении, занесенном в протокол судебного заседания или письменном заявлении доверителя в суде.
В силу части 4 статьи 61 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации полномочия представителя на ведение дела в арбитражном суде должны быть выражены в доверенности, выданной в оформленной в соответствии с федеральным законом, а в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом, в ином документе.
Ни Гражданский процессуальный, ни Арбитражный процессуальный Кодекс, ни другие федеральные законы не предусматривают в качестве документа, подтверждающего полномочия в суде, арбитражном суде, депутатское удостоверение.
На основании пункта 1 статьи 31 Закона Сахалинской области "О статусе депутата Сахалинской областной Думы" освобождение депутата от выполнения производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности в Думе или ее органах на профессиональной постоянной основе производится администрацией организации по письменному заявлению депутата. Администрация обязана уволить депутата в указанный им срок с сохранением за ним прав члена трудового коллектива.
Согласно пункту 2 статьи 32 названного Закона освобождение от занимаемой должности депутата областной Думы, не работающего на профессиональной основе, производится с согласия депутата или областной Думы.
В силу пункта 1 статьи 33 данного Закона депутат областной Думы в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по инициативе администрации уволен с работы в организации, исключен из колхоза, иного кооператива, учебного заведения или переведен в порядке дисциплинарного взыскания на нижеоплачиваемую работу без согласия Думы. В иных случаях перевод и перемещение допускается только с согласия самого депутата.
В соответствии с пунктом 3 статьи 33 Закона Сахалинской области депутат из числа категорий граждан, служба которых регулируется уставами и положениями, в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по инициативе командования или администрации уволен со службы, понижен в должности, снижен в звании, лишен звания, а также перемещен по службе без согласия Думы. В указанный период ему не может быть задержано присвоение очередного звания согласно занимаемой должности.
Обосновывая противоречие перечисленных норм требованиям Трудового Кодекса Российской Федерации прокурор указал о том, что Сахалинская областная Дума превысила полномочия в сфере регулирования трудовых отношений, поскольку порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров урегулирован нормами трудового законодательства, в этой связи субъект Российской Федерации не вправе осуществлять правовое регулирование в данной сфере.
Проанализировав оспариваемые прокурором нормы, суд правильно признал противоречащими федеральному законодательству и недействующими.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 6 Трудового Кодекса Российской Федерации к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в том числе, порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров.
Частями 2 и 3 статьи 6 Трудового Кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, но по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти, а также по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Удовлетворяя заявление прокурора в указанной части, суд правильно исходил из того, что порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров установлен нормами федерального законодательства, поэтому законодатель субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять правовое регулирование в этой сфере и предусматривать особый порядок увольнения, освобождения от должности депутата, перевода или перемещения его по службе.
Как правильно указал суд, введя дополнительные ограничения в вышеназванных оспариваемых нормах, связанные с изменением трудовых договоров, увольнением лиц, избранных депутатами, которых Трудовой Кодекс Российской Федерации не содержит, Сахалинская областная Дума превысила свои полномочия в сфере регулирования трудовых отношений.
Кроме этого, суд обоснованно исходил из того, что пункт 1 статьи 33 оспариваемого Закона Сахалинской области в части, предусматривающей невозможность исключения депутата в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания из учебного заведения без согласия Думы противоречит Закону Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", который не содержит дополнительных условий отчисления из учебного заведения. В силу подпункта "г" пункта 5 части 1 статьи 13 названного Закона порядок и основания отчисления обучающегося из учебного заведения регулируются уставом образовательного учреждения.
Данный пункт Закона в части, предусматривающей невозможность исключения депутата областной Думы в период своих полномочий, а также в течение года после их окончания из колхоза, иного кооператива без согласия Думы, как правильно указал суд, не соответствует и положениям статьи 22 Федерального Закона от 8 мая 1996 г. N 41-ФЗ "О производственных кооперативах" и статье 17 Федерального Закона от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации", которые не содержат предусмотренных Законом Сахалинской области "О статусе депутата Сахалинской областной Думы" дополнительных условий исключения из кооперативов.
Согласно пункту 1 статьи 32 Закона Сахалинской области "О статусе депутата Сахалинской областной Думы" освобождение от выполнения производственных или служебных обязанностей депутата Думы, осуществляющего свои полномочия без отрыва от основной производственной или служебной деятельности, производится по инициативе депутата на основании его письменного уведомления. Уведомление депутата служит основанием для выплаты ему средней заработной платы (денежного содержания) за весь период освобождения.
Обосновывая противоречие названной нормы в части выплаты депутату Думы, осуществляющему свои полномочия без отрыва от основной производственной или служебной деятельности, средней заработной платы за весь период освобождения от выполнения производственных или служебных обязанностей, прокурор указал о ее противоречии статье 170 Трудового Кодекса Российской Федерации.
Проанализировав оспариваемую норму, суд правильно признал доводы прокурора обоснованными.
Статьей 170 Трудового Кодекса Российской Федерации закреплена обязанность работодателя освободить работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с федеральным законом эти обязанности должны исполняться в рабочее время, а также предусмотрена обязанность государственного органа или общественного объединения, которые привлекли работника к исполнению государственных или общественных обязанностей, в случаях, предусмотренных частью первой настоящей статьи, выплачивать работнику за время исполнения этих обязанностей компенсацию в размере, определенном законом, иным нормативным правовым актом либо решением соответствующего общественного объединения.
Обязанность работодателя выплачивать работнику средний заработок за период исполнения государственных обязанностей, в данном случае - обязанностей депутата областной Думы, как обоснованно указал суд, в объем гарантий, предусмотренных Трудовым Кодексом Российской Федерации для работников при исполнении ими государственных или общественных обязанностей, не входит.
Поскольку указанный вопрос урегулирован Трудовым Кодексом Российской Федерации, суд правильно исходил из того, что его регулирование субъектом Российской Федерации осуществлено с превышением полномочий.
Кроме того, указанная норма является неопределенной, так как прямо не указывает на то, кем выплачивается средний заработок (денежное содержание) депутату: работодателем или Областной Думой.
Пунктом 7 статьи 33 Закона Сахалинской области "О статусе депутата Сахалинской областной Думы" за супругой (супругом) депутата, уволенной (уволенным) в связи с переездом депутата в другую местность для выполнения им своих депутатских полномочий в Думе или ее органах на профессиональной постоянной основе, перерыв в работе засчитывается в общий и непрерывный стаж работы (службы). Время перерыва состоит из времени исполнения супругой (супругом) депутатских полномочий и фактического времени, затраченного на переезд к постоянному месту жительства после завершения депутатских полномочий. Срок переезда не может превышать трех месяцев. На указанный период за ними сохраняется стаж работы (службы) по специальности; стаж работы (службы), дающий право на установление процентных надбавок (в том числе районных коэффициентов) к заработной плате, на установление процентных надбавок и получение единовременного вознаграждения за выслугу лет (за стаж работы по специальности в данной организации), выплату вознаграждения по итогам работы организаций за год, а также стаж работы, дающий право на пенсию на льготных условиях и в льготных размерах, если это лицо на момент переезда занимало должность, работало по профессии либо работало (служило) в местности, предусматривающей данную льготу.
Обосновывая противоречие приведенной нормы требованиям федерального законодательства, прокурор указал о превышении полномочий законодательного органа, поскольку названной нормой установлены дополнительные гарантии супругам депутатов, избранным на выборные должности в государственном органе.
В соответствии с частью 1 статьи 6 Трудового Кодекса Российской Федерации принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников) относится к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Поскольку ни Трудовой Кодекс Российской Федерации, ни иной федеральный Закон не предусматривает таких гарантий указанной категории лиц, суд правильно исходил из того, что законодательный орган субъекта Российской Федерации, устанавливая дополнительные гарантии супругам депутатов, избранным на выборные должности в государственном органе, вышел за пределы предоставленных ему полномочий.
Довод представителей Сахалинской областной Думы о подаче прокурором заявления с превышением полномочий, предусмотренных частью 1 статьи 45 ГПК РФ, поскольку в заявлении прокурора не приведены данные об ущемлении чьих-либо прав, свобод и законных интересов, что влечет прекращение производства по делу на основании статьи 220 ГПК РФ, правильно признан несостоятельным, поскольку полномочие прокурора на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному законодательству закреплено в статье 251 ГПК РФ, которой не предусмотрена обязанность прокурора указывать на нарушение прав.
Вывод суд о противоречии данных норм оспариваемого Закона Сахалинской области федеральному законодательству мотивирован, основан на анализе доказательств, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.
Довод кассационной жалобы о неподсудности дела суду общей юрисдикции является несостоятельным, поскольку в данном случае в заявлении прокурора поставлен вопрос о несоответствии оспариваемых норм закона области федеральному законодательству, в том числе, как принятых с превышением полномочий субъектом РФ (ст.ст. 27, 251 ГПК РФ).
Довод кассационной жалобы о праве законодательного органа Сахалинской области принять нормы, направленные на усиление гарантий депутата Сахалинской областной Думы (его супруга (супруги) для беспрепятственного осуществления его полномочий, не может быть признан состоятельным, поскольку конкретный объем гарантий защиты прав депутатов должен быть определен законодателем субъекта с соблюдением требований федерального законодательства.
В этой же связи нельзя согласиться с утверждением в кассационной жалобе о том, что оспоренные нормы в этой части согласуются, в частности, с положениями ст.ст. 6, 172 и др. Трудового Кодекса РФ и не противоречат федеральному законодательству.
Несостоятельна и ссылка в кассационной жалобе на ряд определений Конституционного Суда РФ, поскольку в них не содержится выводов, ставящих под сомнение решение суда в оспариваемой части.
Ссылка на Федеральный закон от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" также несостоятельна, поскольку данный закон спорные правоотношения не регулирует и определяет статус иных лиц.
Эти и другие доводы кассационной жалобы по существу сводятся к неправильному применению и толкованию судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по изложенным в решении суда и настоящем определении основаниям (за исключением п. 2 ст. 13 оспариваемого Закона области, а также указанных в настоящем определении норм в части, касающейся федеральных органов государственной власти).
Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:
решение Сахалинского областного суда от 4 сентября 2006 г. в части признания противоречащим федеральному законодательству п. 2 ст. 13 Закона Сахалинской области от 12 июля 1994 г. "О статусе депутата Сахалинской областной Думы" (с последующими изменениями) отменить. Принять в этой части новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявления.
Решение суда в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 2 статьи 14, пункта 3 статьи 18, подп. "в" пункта 1 статьи 20, статьи 22, пункта 2 статьи 24, пункта 2 статьи 25, пункта 1 статьи 27, пункта 2 статьи 27, подп. "а" и "в" пункта 2 статьи 41.2 изменить, признав их недействующими в части, касающейся федеральных органов государственной власти.
В остальной части решение суда оставить без изменения, а кассационную жалобу Сахалинской областной Думы - без удовлетворения.
