Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова

1. Жалоба В.М. Котова была принята к рассмотрению Конституционным Судом 10 декабря 2002 года и подлежала рассмотрению в соответствии с очередностью в открытом заседании палаты. Это означает, что при принятии данной жалобы Конституционный Суд не нашел оснований к отказу и признал ее допустимость. Заявитель и другие участники процесса были об этом извещены, т.е. обладали всеми процессуальными правами, предусмотренными законом.

Решение о прекращении производства по данному делу, принятое в закрытом пленарном заседании 6 февраля в разделе "разное" и оформленное определением, по нашему мнению, не соответствует содержанию и смыслу статей 46 (часть 1), 123 и 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и явно противоречит целому ряду положений Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации": статьям 1 и 3, поскольку Суд действовал вопреки целям и процедурам конституционного судопроизводства; статьям 5, 29, 31, 32 и 35, поскольку были нарушены принципы независимости, гласности, устного разбирательства, состязательности и равноправия сторон; статье 13 (часть первая), поскольку независимость судьи не была обеспечена обязательностью установленной судебной процедуры; статье 22, поскольку пленум необоснованно вторгся в компетенцию палаты и разрешил переданное ей для рассмотрения дело без принятого ею в надлежащей процедуре решения (статья 73).

Вопрос о прекращении производства по жалобе В.М. Котова возник в связи с ходатайством лишь одного из участников процесса - представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде (в окончательном тексте определения упоминание об этом снято), однако в соответствии со статьей 35 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" все стороны пользуются равными процессуальными правами и возможностями представить свои возражения, но они даже не были извещены о поводах и времени рассмотрения этого вопроса. Очевидно, что более всего были затронуты интересы заявителя, который фактически не получил доступа к правосудию и был лишен возможности реализовать права стороны в конституционном судопроизводстве, предусмотренные статьей 53 названного Закона. Учитывая, что Европейский Суд по правам человека распространил требования статьи 6 Конвенции на защиту прав собственности и на процедуру конституционного судопроизводства, есть все основания утверждать о нарушении в данном деле права заявителя на справедливое и публичное судебное разбирательство (статья 6) и судебную защиту права собственности (статья 1 дополнительного протокола к Конвенции).

2. Решение о прекращении производства по данному делу было принято в условиях беспрецедентного отступления от принятого обыкновения и Регламента Конституционного Суда: без внесения в повестку дня, без доклада судьи и подготовленного проекта, без ознакомления с материалами, полученными в процессе подготовки дела судьей-докладчиком, включая мнения заинтересованных министерств и ведомств, экспертов и специалистов, фактически без обсуждения по существу. Это порождает сомнение, что решение принято с полным знанием дела.

Остается неясным и необъяснимым, почему полтора года спустя возникла необходимость пересмотра решения о принятии жалобы В.М. Котова к рассмотрению, хотя правовая ситуация не претерпела каких-либо изменений. Таким обстоятельством нельзя считать решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 января 2004 года по заявлению В.М. Котова, которое не только не исключает допустимость его жалобы в Конституционный Суд, но, напротив, значительно усиливает обоснованность его права и актуальность защиты в конституционном судопроизводстве. Не является новым фактом и Определение Конституционного Суда от 10 декабря 2002 года N 283-О, которое, как это подтверждается протоколом судебного заседания, было принято ранее признания жалобы В.М. Котова допустимой и принятия ее к рассмотрению. Очевидно, что Конституционный Суд не усматривал тогда противоречия в этих двух решениях в силу различия рассматриваемого предмета и полагал, что его позиция в Определении N 283-О не предопределяет возможные выводы по жалобе В.М. Котова и требуется более тщательное и глубокое изучение предмета в состязательном процессе с участием заинтересованных сторон.

3. Между тем Определение Конституционного Суда от 10 декабря 2002 года N 283-O, на прецедент которого Суд ссылается при прекращении производства по жалобе В.М. Котова, требует отдельной юридической оценки. Это Определение вызвало справедливую критику специалистов по налоговому праву, поскольку изобилует спорными и противоречивыми формулировками, логически некорректными аргументами и неубедительно по своим выводам. Поскольку оно очевидно противоречит прямому и ясному требованию Конституции Российской Федерации (статья 57) и ранее высказанным в многочисленных постановлениях Конституционного Суда позициям, оно, по нашему мнению, не может иметь самостоятельного юридического значения для законодательства и правоприменительной практики и, тем более, как основание для прекращения производства по жалобе В.М. Котова.

В названном Определении предпринята попытка в целях оправдания полномочий исполнительной власти доказать возможность различного подхода к форме и уровню установления налогов и сборов на основе различения их правовой природы. При этом, однако, "природа" эта выводится путем формально-догматического толкования законодательных определений налога и сбора (статья 8 Налогового кодекса Российской Федерации), не учитывая того, что эти определения имеют операциональный характер и прагматические цели и вовсе не характеризуют сути налоговых платежей. Один из авторов Налогового кодекса - С.Д. Шаталов в комментарии к этой норме признал, что задача корректного законодательного определения налога, равно как и сбора, по-прежнему остается нерешенной, поскольку указанные формальные признаки во многих случаях не позволяют различить налоги, сборы и, что самое главное, - некие иные обязательные платежи.

Отнеся вслед законодателю патентные платежи к федеральной государственной пошлине, Конституционный Суд указывает, что их отличает от налога индивидуально-возмездный характер, подразумевающий компенсационность затрат публичной власти в интересах плательщика, отсутствие принуждения (санкции) и свободу выбора. Все эти признаки, однако, как отмечают специалисты, спорны и неоднозначны, не обязательны, а в некоторых случаях могут быть присущи как налогам, так и сборам.

О компенсационном характере патентных пошлин можно говорить лишь весьма условно, поскольку они не покрывают и не могут покрывать всех финансовых затрат патентного ведомства, как это видно из части 2 статьи 2 Патентного закона. Представляется недопустимым ни с правовой, ни с моральной точки зрения преследовать цели ведомственной самоокупаемости государственно-публичных функций путем взимания соответствующей платы за их исполнение с заинтересованных лиц. Нет никаких оснований говорить и об эквивалентности фактической стоимости публичных услуг размеру пошлин, поскольку установление такого соответствия не только чрезвычайно затруднительно, - совершенно очевидно, что дифференциация размеров пошлин и сборов строится по иным критериям. Так, пошлины за поддержание патента в силе, установление которых как раз и оспаривается в жалобе В.М. Котова, увеличиваются ежегодно пропорционально давности патента, при том что патентное ведомство не несет в данном случае не только эквивалентных, но вообще никаких затрат на услуги патентообладателю, поскольку не совершает никаких действий в его пользу. Налоговый принцип установления этой платы (прогрессивная шкала ставок, сроки уплаты, отсутствие связи с какими-либо действиями в интересах плательщика, невозможность возврата и др.) дает больше оснований отнести ее к собственно налогу, чем к пошлине или сбору.

Весьма сомнительно также утверждение, что публичная услуга соответствует интересу плательщика. Вопреки этому большая часть сборов либо преследует цели государственного контроля, либо является фискальным барьером доступа к осуществлению некоторых прав в публичных целях. Даже законодатель, понимая это, изменил редакцию определения сбора, указав вместо "в интересах" - "в отношении" плательщиков сборов. Совершенно очевидно, например, что пошлина за поддержание патента в силе установлена не в интересах патентообладателя, а, напротив, в целях ограничения его патентной монополии и побуждения к отказу от своих прав в пользу публичных интересов.

По общему мнению специалистов, не является существенным критерием сбора наличие или отсутствие так называемой свободы выбора, так как с тем же успехом можно доказывать и факультативность любого налога. В обоих случаях свобода выбора носит ограниченный характер, поскольку неуплата пошлины или сбора влечет за собой утрату права или возможности его реализации, а в данном случае ведет к отказу от изобретательской деятельности, так как лишает ее экономического смысла. Угроза неблагоприятных последствий такого рода по своей правовой сути и есть санкция. Таким образом, принуждение одинаково присуще и налогам и сборам и различается лишь механизмом реализации негативных последствий.

Не может служить доказательством природы платежа ссылка Конституционного Суда на закон о бюджетной классификации, отнесший патентные пошлины к неналоговым доходам. Очевидно, что природа платежа определяет его классификацию, а не наоборот. В данном же случае в деле имеется письмо Министра финансов Российской Федерации, объясняющее сложившуюся ситуацию политической целесообразностью: осознавая налоговую природу патентных пошлин, Правительство первоначально предполагало включить их регулирование в Налоговый кодекс, однако из-за ведомственных разногласий отказалось от этого в целях скорейшего прохождения законопроекта в Правительстве и Государственной Думе.

Очевидным недоразумением выглядит также привлечение лингвистических аргументов в доказательство неналогового характера патентных пошлин. Специалистам хорошо известно, что в силу традиции и исторических причин наименование обязательных платежей даже в русском языке зачастую не отражает их истинного характера. Ссылка на различие в международных конвенциях английских терминов "fee" и "tax" несостоятельна, поскольку во французском (на котором и составлено большинство договоров) и в ряде других европейских языков "tax" может означать одновременно и налог, и сбор, и пошлину.

Таким образом, ни один из аргументов в Определении от 10 декабря 2002 года N 283-О в доказательство различной правовой природы налогов и патентных пошлин не выдерживает критики и не опровергает решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 мая 2002 года о признании незаконным и недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2002 года, поскольку оно противоречит требованиям статьи 57 Конституции Российской Федерации.

Еще более запутывает дело непоследовательность терминологии, употребляемой Конституционным Судом. Так, патентные пошлины (причем все вместе без дифференциации по видам) в Определении от 10 декабря 2002 года N 283-O называются то обязательным неналоговым платежом публичного характера, то фискальным сбором, то неналоговым сбором. Последнее есть не что иное, как оксиморон, поскольку если это сбор, то он регулируется налоговым правом, а если это неналоговая плата, то она, по определению, не может быть названа этим налоговым термином. В поразительном противоречии с утверждениями о неналоговой природе патентных пошлин Конституционный Суд в то же время указывает, что "по своей сути они подпадают под понятие сбора (пункт 2 статьи 8 Налогового кодекса Российской Федерации)".

Парадоксальным в указанном Определении представляются и отсылки Конституционного Суда к своим прежним позициям. Они используются вопреки их буквальному смыслу. Так, цитируя постановления от 4 апреля 1996 года и от 11 ноября 1997 года, в которых Конституционный Суд Российской Федерации признал, что "установить налог или сбор можно только законом и только путем прямого перечисления в нем существенных элементов налогового обязательства", он далее делает противоположный вывод, что установление ставок патентной пошлины (бесспорно относящихся к существенному элементу этих платежей) возможно и подзаконным актом - постановлением Правительства.

Конституционный Суд счел уместным применить аналогию, ссылаясь на то, что такие же нормы уже были предметом его рассмотрения в Постановлении от 17 июля 1998 года. Между тем в том деле, на которое ссылается Конституционный Суд, каким бы спорным ни было решение по нему, утверждалось все-таки нечто совершенное иное. Плата за провоз тяжеловесных грузов была признана имущественным возмещением дополнительного ущерба, причиняемого большегрузным транспортом дорожному покрытию. Именно потому, что в таком ее толковании она не имела фискального характера налогов и сборов и признаков, присущих налоговому регулированию, на эту плату не могли распространяться требования статьи 57 Конституции Российской Федерации. В Определении же от 10 декабря 2002 года N 283-О патентные пошлины названы фискальным сбором, прямо подпадающим под понятие, определенное пунктом 2 статьи 8 Налогового кодекса.

Статья 57 Конституции Российской Федерации в требовании исключительно законодательного установления налоговых обязательств не делает различий для налогов и сборов. В соответствии со статьей 106 Конституции федеральные законы, касающиеся налогов и сборов, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. В постановлениях Конституционного Суда от 19 марта 1993 года и от 11 ноября 1997 года делегирование законодателем своих налоговых полномочий признается недопустимым. Последовательно развивая свое толкование статьи 57 Конституции в постановлениях от 4 апреля 1996 года, от 18 февраля 1997 года, от 21 марта 1997 года, от 1 апреля 1997 года, от 11 ноября 1997 года и других Конституционный Суд включал в понятие установления законодательное закрепление в федеральном законе всех существенных элементов налогового обязательства, неизменно относя это требование как к налогам, так и к сборам. Законодательный уровень регулирования налогов и сборов всегда представлялся необходимой конституционной гарантией прав налогоплательщиков. Особенно ярко этот принцип нашел свое объяснение в Постановлении от 11 ноября 1997 года: "Конституционные требования об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти... Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке". Именно эта позиция и представляется определяющей для разрешения жалобы В.М. Котова.

Таким образом, прекращение производства по жалобе В.М. Котова не имеет никаких оснований.