Почему полученная от учредителя субсидия может быть незаконной

Недавно мы рассказывали о том, что органы власти / местного самоуправления не вправе наделять подведомственные бюджетные и автономные учреждения функциями государственного / муниципального заказчика, то есть финансировать закупки в целях удовлетворения государственных / муниципальных нужд посредством предоставления БУ и АУ субсидий (Постановление АС Северо-Западного округа от 17 марта 2026 г. № Ф07-256/26 по делу № А56-114858/2024), (Постановление Восьмого ААС от 10 марта 2026 г. № 08АП-9981/25 по делу № А75-24884/2025). Не вправе учредители наделять подведомственные БУ/АУ и полномочиями заказчиков при закупках в целях удовлетворения потребностей других подведомственных учреждений. Несмотря на то что бюджетное законодательство прямо предусматривает возможность предоставления как субсидии на задание, так и субсидии на иные цели, безусловно реализовать такое право орган-учредитель не может: выбор формы бюджетных ассигнований в целях финансирования тех или иных расходов должен сопровождаться оценкой соответствия принимаемого решения антимонопольному законодательству.

Принимая решение о создании бюджетного и автономного учреждения, а также о включении в устав тех или иных видов деятельности, должностные лица органа – учредителя должны учитывать запреты, установленные ст. 15 Закона № 135-ФЗ о защите конкуренции. Бюджетным и автономным учреждениям не могут быть поручены те виды деятельности, которые могут осуществляться любыми хозяйствующими субъектами: сферы деятельности БУ и АУ прямо перечислены в Законах № 7-ФЗ и № 174-ФЗ. При этом автономные учреждения могут быть созданы в иных сферах деятельности только в том случае, если это прямо предусмотрено федеральными законами.

Для бюджетных учреждений аналогичное ограничение не предусмотрено, но это вовсе не означает, что бюджетное учреждение может быть создано в любой сфере деятельности, поскольку подобное решение учредителя приведет к ограничению конкурентного рынка соответствующих товаров, работ, услуг. Типичный пример – включение в устав БУ деятельности по выполнению работ по благоустройству общественных территорий и/или по содержанию автомобильных дорог на муниципальном уровне (Решение УФАС по Новосибирской области от 18 апреля 2025 г. № 054/01/15-3610/2024, Решение АС Ивановской области от 18 марта 2026 г. по делу № А17-6334/2025, Решение АС Амурской области от 4 июля 2025 г. по делу № А04-3709/2025), а также техническое сопровождение и эксплуатацию государственных информационных систем – на региональном (Решение УФАС по Смоленской области от 14 января 2026 г. № 067/01/15-662/2025). Тем более, что в ряде случаев субсидия на задание является всего лишь источником оплаты тех контрактов, которые такое учреждение заключает вместо того, чтобы собственными силами выполнять включенные в задание работы, потому что в этом случае учредитель наделяет учреждение функциями государственного/муниципального заказчика.

С точки зрения бюджетного законодательства подобные решения приводят к некорректному выбору формы бюджетных ассигнований, что не в полной мере отвечает принципу прозрачности бюджета, поскольку сами бюджетные ассигнования идентифицируются в качестве расходов на предоставление субсидий на выполнение государственного / муниципального задания (КВР группы 600), тогда как на самом деле речь идет о закупках в целях удовлетворения государственных / муниципальных нужд (КВР группы 200). Кроме того, весьма сомнительно, что подобные решения отвечают и принципу эффективности использования бюджетных средств.

Второй пример некорректного субсидирования бюджетных и автономных учреждений – предоставление субсидий, предусмотренных абзацем вторым п. 1 ст. 78.1 БК РФ, на цели, не связанные с осуществлением деятельности конкретным учреждением. Наиболее распространенный случай – наделение БУ и АУ полномочиями заказчика в целях осуществления закупок на нужды других учреждений либо в целях удовлетворения государственных / муниципальных нужд. Дело в том, что предоставление субсидии подведомственным АУ и БУ будет оправдано только в том случае, если имущество, приобретение или содержание / эксплуатация которого финансируется посредством предоставления целевой субсидии, предназначено для использования в деятельности самого получателя субсидии. Наделение одного из подведомственных АУ или БУ функциями заказчика при закупках на нужды других учреждений и/или нужды самого учредителя также может быть квалифицировано в качестве нарушений антимонопольного законодательства РФ, что влечет признание заключенных договоров недействительными (постановление АС Северо-Западного округа от 17 марта 2026 г. № Ф07-256/26 по делу № А56-114858/2024). Содержание зданий и помещений, используемых при оказании услуг иными учреждениями, как и организация транспортного обслуживания других учреждений не могут быть предметом деятельности, а значит и целью создания БУ/АУ (постановление Восьмого ААС от 10 марта 2026 г. № 08АП-9981/25 по делу № А75-24884/2025).

В том случае, если на этапе утверждения бюджета финорган публично-правового образования игнорирует проблемы с некорректным выбором формы бюджетных ассигнований, то впоследствии ему придется столкнуться еще и с проблемой достоверности показателей бюджетной/бухгалтерской отчетности. Дело в том, что операции по расходам при осуществлении закупок на приобретение имущества либо его эксплуатацию должны быть увязаны с показателями на счетах учета нефинансовых активов. Зачастую возникают вопросы – на каком именно счете нужно учитывать помещения или здания, которые фактически используются другими учреждениями, но эксплуатационные расходы по которым осуществляются централизованно. Бытует мнение, что такие расходы будут нецелевыми в том случае, если сами объекты недвижимого имущества не учитываются на балансе заказчика. Поэтому в большинстве случаев все здания/помещения закрепляют на праве оперативного управления за тем учреждением, которому поручено осуществлять расходы.

Но проблема с достоверностью показателей отчетности не решается посредством закрепления имущества на праве оперативного управления за тем учреждением, которое является заказчиком. Дело в том, что на праве оперативного управления за АУ и БУ закрепляется только то имущество, которое используется в рамках основных видов деятельности самим БУ / АУ, то есть такое имущество вовлечено в производственный процесс конкретного учреждения. Иными словами, имущество используется в целях выполнения работ, оказания услуг потребителям таких работ/услуг. Осуществление эксплуатационных расходов в отношении государственного/муниципального имущества не означает, что учреждение – заказчик использует такое имущество в своей деятельности или безвозмездно пользуется таким имуществом даже в том случае, если соответствующие "виды деятельности" указаны в уставе учреждения – заказчика. Централизация функций по содержанию имущества, фактически используемого в деятельности других бюджетных и автономных учреждений, также противоречит законодательству, поскольку такие учреждения, являясь юридическими лицами, самостоятельно осуществляют закупки в целях обеспечения своей деятельности.

То же самое касается и расходов на приобретение объектов нефинансовых активов – приобретение имущества одним АУ/БУ в целях последующей его передачи либо предоставления права пользования другим АУ/БУ не соответствует положениям законодательства, поскольку первостепенное значение имеет правоспособность учреждения – заказчика, определенная законом, а не только уставом учреждения и/или включением соответствующих услуг/работ в региональный перечень.(классификатор) государственных (муниципальных) услуг и работ.

Соответственно, при включении работ/услуг в региональный перечень государственных (муниципальных) услуг и работ в целях последующего формирования и утверждения государственного / муниципального задания региональный финорган должен быть уверен, что соответствующее решение в полной мере соответствует требованиям антимонопольного законодательства, то есть не нарушает запрет, установленный ст. 15 Закона № 135-ФЗ о защите конкуренции. В свою очередь, решение о предоставлении субсидии на иные цели бюджетному / автономному учреждению не должно сопровождаться передачей такому учреждению функций государственного / муниципального заказчика, а также функций заказчиков от иных БУ и АУ. В противном случае, претензии со стороны антимонопольного органа / органа прокуратуры могут возникнуть еще и в части соблюдения запрета, предусмотренного ст. 16 Закона № 135-ФЗ о защите конкуренции.