Антимонопольный контроль в Ивановском УФАС России

29 сентября в конференц-зале компании ООО "Гарант-Инфо" состоялся интернет-круглый стол с руководителем Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области Боровковым Александром Витальевичем, заместителем руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области Михеевой Татьяной Алексеевной и помощником руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области Лапшиной Ниной Владимировной.

Тема интернет-круглого стола: "Антимонопольный контроль в Ивановском УФАС России".

Ведущая интернет-конференции – Уткина Ольга Павловна (специалист по связям с общественностью Компании ООО "Гарант-Инфо").

Ведущая: Добрый день, уважаемая интернет-аудитория, уважаемые участники интернет-круглого стола. Сегодня у нас проходит интернет-круглый стол с руководителем Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области Боровковым Александром Витальевичем, заместителем руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области Михеевой Татьяной Алексеевной и помощником руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области Лапшиной Ниной Владимировной. Тема данного мероприятия – "Антимонопольный контроль в Ивановском УФАС России". Итак, приступим к обсуждению вопросов. И первый вопрос: С экономической точки зрения, рынок - есть саморегулируемая система, при которой конкуренция должна обеспечивать необходимую состязательность хозяйствующих субъектов. Однако практика показывает, что именно эта состязательность обнаруживает в итоге тенденцию к монополизации. В этом смысле, как бы вы определили место и роль государства, в том числе и место антимонопольного ведомства, в современной российской экономике?

Боровков А.В.: В современных условиях именно государство призвано осуществлять экономическую и социальную политику. Однако оно не должно ориентироваться только на процессы саморегуляции. Государство, в лице его органов, призвано предотвращать негативные последствия деятельности естественных монополий и монополистической деятельности в целом. Более того, именно государство выступает гарантом защиты внутреннего рынка от внешней экспансии, организует протекционистскую политику в целях развития предпринимательства. Необходимы правильные пропорции – сбалансированность рыночного саморегулирования и государственного регулирования, – которые не могут сложиться автоматически в сегодняшних условиях. Обеспечить их может только активная деятельность государства. Конечно, необходимо стремиться к системе рыночного саморегулирования. Наиболее эффективная модель, когда-либо предложенная, это государство в роли ночного сторожа, установившего определенные качественные правила игры, которые не имеют двусмысленного толкования. Но не всегда экономическая система готова к этому, и мы еще слишком молоды в развитии рыночных отношениях. Кроме того, я не считаю, что это плохо, когда складываются крупные бизнес-сообщества. Однако вопрос в том, насколько они ответственно соблюдают правила, установленные государством. Ведь мелкие участники хозяйственной жизни тоже могут быть нарушителями и мешать развитию крупных добросовестных участников рынка. Государство, в свою очередь, должно принимать такие меры, которые не мешали бы развитию рыночных отношений и позволяли бы развиваться рыночной конкуренции.

Ведущая: Спасибо за такой развернутый ответ. И следующий вопрос. Расскажите, пожалуйста, как антимонопольная служба осуществляет антимонопольный контроль и надзор? Каковы полномочия Федеральной антимонопольной службы при осуществлении антимонопольного контроля?

Лапшина Н.В.: Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет контроль и надзор за соблюдением антимонопольного законодательства. В сферу антимонопольного законодательства входит законодательство о конкуренции на товарных рынках, законодательство о конкуренции на финансовых рынках, законодательство о естественных монополиях, законодательство о рекламе, законодательство о размещении заказов на поставки товаров, законодательство о контроле за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для Российской Федерации. Одним из механизмов контроля за соблюдением действующего антимонопольного законодательства являются полномочия антимонопольного органа по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства: прежде всего, о нарушении запретов на злоупотребление доминирующим положением хозяйствующих субъектов, на заключение картельных соглашений, совершение согласованных действий и на совершение действий, которые также негативным образом влияют на развитие конкуренции. Антимонопольный орган выявляет нарушения не только по результатам рассмотрения заявлений организаций, но также имеет полномочия по возбуждению дел в случаях инициативного выявления нарушений антимонопольного законодательства. Кроме того, наша служба наделена полномочиями на проведение проверок как плановых, так и внеплановых. В случае выявления признаков нарушений в результате проведенных проверок также возбуждаются и рассматриваются дела о нарушении антимонопольного законодательства. Процесс рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства нашим органом отличается оперативностью, сопровождается сбором доказательств, пояснений лиц, участвующих в деле. Решения и предписания, вынесенные по результатам рассмотрения дела, являются императивными, т.е. обязательными для исполнения виновными лицами. Антимонопольный орган также вправе применить административные штрафные санкции по отношению к ответчикам в случае, если они добровольно не исполняют предписания антимонопольного органа. Кроме того, на наш орган возложены полномочия по обращению в суд с исковыми заявлениями, прежде всего, это касается нарушений антимонопольного законодательства. В целом, таким образом нами и осуществляется контроль и надзор за соблюдением антимонопольного законодательства.

Ведущая: Насколько положения российского антимонопольного законодательства приближены к нормам международного права?

Лапшина Н.В.: Антимонопольная служба наравне с Правительством РФ осуществляет международное сотрудничество, в части как развития конкуренции, соблюдения конкурентного законодательства, так и взаимодействия коммерческих организаций на внешнеэкономическом уровне. Поэтому одной из задач органов исполнительной власти РФ является гармонизация российского законодательства по отношению к законодательству других стран. Это также связано с планами РФ по вступлению в ВТО, что неминуемо влечет за собой обострение конкурентной борьбы как на внешнеэкономических, так и на внутренних рынках РФ. И антимонопольное законодательство приобретает новую актуальность. Антимонопольная служба активно сотрудничает с другими государствами, которые имеют более длительный и положительный опыт по выявлению и пресечению нарушений антимонопольного законодательства. Если углубиться в историю, то прототипом антимонопольного законодательства является так называемый закон Шермана, который был принят в США в 1890 году. Для РФ более актуален опыт стран ЕС. Что касается практики пресечения недобросовестной конкуренции, то Российская Федерация во многом перенимает положительный опыт других государств, что вызвано общностью правовых систем и целым рядом исторических причин. Активно применяется антимонопольным органом и Парижская конвенция по защите прав промышленной собственности, которая была принята в 1893 году и ратифицирована СССР в 1957 году. Наряду с заимствованием международных норм, РФ также заключает международные договоры, которые находят отражение в отдельных нормах законов РФ.

Михеева Т.А.: Перед Федеральной антимонопольной службой стоит задача дальнейшего совершенствования антимонопольного законодательства с учетом международных норм и сближения их с законодательством развитых стран. Хотелось бы сказать, что в рамках взаимодействия России и ЕС с 2005 по 2007 гг. на территории РФ был реализован проект ТАСИС, направленный на сближение международных и российских правовых норм в области конкуренции. В рамках этого проекта были организованы региональные семинары, в которых принимали участие и сотрудники нашего Управления, круглые столы, а также национальная конференция. Кроме того, осуществлялся постоянный мониторинг проектов законов, которые разрабатывала антимонопольная служба. В результате мониторинга проводилась оперативная их оценка, вносились рекомендации экспертов в части регулирования разнообразных аспектов конкурентной политики. Все это способствовало развитию в России конкурентной политики и правоприменительной практики. Еще замечу, что сейчас проводится большая работа с целью интеграции России в экономические международные организации, например, ОЭСР. И Россия стала первой страной – не членом организации, для которой был проведен обзор конкурентной политики. Это способствовало созданию благоприятного имиджа России в мировом сообществе. Кроме того, ФАС проводит работу по созданию единых условий конкуренции в государствах-участниках СНГ. Это тоже большая работа.

Боровков А.В.: Добавлю, что, несмотря на свою молодость, российское конкурентное законодательство высоко оценено передовыми в этой области странами. Причем в некоторых областях мы даже являемся "застрельщиками". Есть прецеденты, когда участники с огромным опытом антимонопольного регулирования заимствуют какие-то наши положения законодательства. В целом, мы тесно сотрудничаем с мировым сообществом.

Ведущая: Какое примерно общее количество дел о нарушениях антимонопольного законодательства рассматривает в год Ивановское УФАС?

Боровков А.В.: Для ответа на этот вопрос приведу некоторые цифры 2008-2010 годов. Что касается антимонопольного законодательства, то в 2008 году поступило 140 заявлений по признакам нарушения антимонопольного законодательства, в 2009 году – 185, в первом полугодии 2010 года – 74. Есть динамика. Управлением по признакам нарушения антимонопольного законодательства было возбуждено дел: в 2008 году – всего 30, а в 2009 году – уже 76 дел, в первой половине 2010 года – 41 дело. Т.е. Налицо – динамика роста выявленных нарушений. Также наблюдается рост и количества возбужденных дел об административных правонарушениях. Это связано с появлением в Кодексе об административных правонарушениях новых составов. Так в 2008 году количество дел об административных правонарушениях, возбужденных и рассмотренных управлением, составило 169, в 2009 году – 277, в первом полугодии 2010 года – 130. По результатам рассмотрения дел Управление выдало постановлений о наложении штрафов в 2008 году – 105 на общую сумму 16 373 тыс. руб., в 2009 году – 218 на общую сумму 5 727 тысяч, в первой половине 2010 года – 85 на общую сумму 15 332 тысячи.

Ведущая: Сколько решений и предписаний Ивановского УФАС, выданных по результатам рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, обжалуется в судах, и какая часть из них удовлетворяется?

Михеева Т.А.: Порядка 14% решений и предписаний Ивановского УФАС было обжаловано в 2009 году, и 19% - в первом полугодии 2010 года. А вот другая цифра – доля отмененных судом обжалованных решений – снизилась с 14% в 2009 году до 8% за первое полугодие 2010 года. Этот показатель свидетельствует о более качественной работе нашего управления.

Ведущая: Как вы оцениваете итоги работы Управления в первом полугодии 2010 года по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства?

Боровков А.В.: Тайно скажу вам, что на "отлично"! А вообще на четыре с плюсом. Есть точка роста, есть возможность совершенствоваться. Федеральной антимонопольной службой разработаны критерии оценки работы территориальных органов. Причем методика оценки результативности деятельности управлений совершенствуется. И в первом полугодии 2010 года мы заняли по оценке ФАС предварительно 9 место, после уточненных цифр – 11 место. Но на самом деле, это место десятое – разделенное. Система оценивания бальная. Чем меньше количество набранных баллов, тем выше место управления в рейтинге. Мы набрали по рейтингу 587 баллов. А управления, занявшие девятое и десятое места в рейтинге, набрали соответственно 580 и 583 балла. Т.е. разница очень незначительна. А, тот, кто занял двенадцатое место, набрал уже 645 баллов. Например, среднее 45 место досталось тому, кто набрал 880 баллов. По ряду показателей мы удерживаем первое место в стране. Это вопрос экономической концентрации, например. Есть показатели, которые нас "утащили" на 11 место, но мы над ними работаем!

Ведущая: Искренне вас поздравляю с таким успехом!!! И следующий вопрос: какие формы ответственности предусмотрены за нарушение норм антимонопольного законодательства? В чем они заключаются?

Лапшина Н.В.: Всего действующим российским законодательством предусмотрено три формы ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Это административная ответственность, уголовная и взыскание доходов, полученных вследствие нарушения антимонопольного законодательства, в федеральный бюджет, – это особая форма ответственности. Что касается административной ответственности, то она предусмотрена как по отношению к хозяйствующим субъектам, так и по отношению к должностным лицам органов публичной власти. Это такие виды ответственности, как штрафные санкции за заключение соглашений, ограничивающих конкуренцию и совершение согласованных действий, за нарушение запрета на злоупотребление доминирующим положением, нарушение запрета на добросовестную конкуренцию, принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления актов, ограничивающих конкуренцию. Кроме того, мы можем привлечь к административной ответственности за неисполнение предписаний антимонопольного органа. Штрафы весьма специфичны. Помимо фиксированных сумм штрафных санкций, предусмотрены оборотные штрафы, накладываемые на организации, которые нарушили антимонопольное законодательство, и зависящие от размера их выручки. Более суровый вид наказания – это привлечение к уголовной ответственности, которое предусмотрено за заключение картельных соглашений, за злоупотребление доминирующим положением, за недобросовестную конкуренцию.

Ведущая: А какой самый большой штраф наложила ваша служба за всю историю своего существования?

Боровков А.В.: Что касается штрафов, наложенных ФАС, то это миллиарды! В частности, в 2009 году – на ОАО "Воскресенские минеральные удобрения" наложен штраф в 1 млн рублей. В этом году – штраф в размере 68 млн. рублей наложен на ОАО "РЖД". Плюс известное дело по нефтяным компаниям. Это несколько очень крупных штрафов. Так, более 1 млрд рублей штрафных санкций было наложено на ТНК "BP-Holding". Что касается штрафов, наложенным нашим управлением, то у нас нет таких! На моей памяти, штраф, наложенный в 2006 году, а точнее перечисление в федеральный бюджет, - около 80 млн. незаконно полученной прибыли компанией ОАО "Ивэнерго". Кроме того, в прошлом году мы вынесли постановление, штраф по которому был оплачен уже в этом году. Это дело было возбуждено по заявлению ОАО "Ивнергосбыт" на действия ООО "Энергосетевая компания". Вопрос касался нарушения порядка ценообразования во взаимоотношениях двух хозяйствующих субъектов. Мы признали действия ООО "Энергосетевая компания" нарушением закона о защите конкуренции (злоупотреблением доминирующего положения), возбудили и рассмотрели дело об административном правонарушении и наложили штраф в размере чуть менее 13 млн рублей. На сегодняшний день штраф оплачен.

Ведущая: Согласны ли вы с мнением, что главными нарушителями антимонопольного законодательства являются государственные чиновники? Какие меры необходимо предпринять для изменения ситуации: усиление прозрачности их деятельности или ужесточение ответственности?

 Лапшина Н.В.: Однозначно мы, наверное, не можем сказать, согласны мы с этим или нет. Мы обратимся к цифрам. Из них уже каждый сделает свои выводы. По данным ФАС России количество нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти остается на устойчиво высоком уровне, а именно 42% от количества всех совершенных нарушений в 2007 году. Причем, количество выявленных нарушений имеет тенденцию только к увеличению. На федеральном уровне принимают законы, которые содержат уже не запретительные меры, как закон о защите конкуренции, а те меры, которые упорядочивали бы деятельность органов власти, делали бы ее более прозрачной и предсказуемой. Кроме того, 30 июля 2010 года вступил в силу закон о предоставлении государственных услуг, который предусматривает, что каждый орган власти, в который обращаются субъекты предпринимательства, должен совершить определенный перечень регламентированных действий, так называемых услуг. Результатом таких услуг должно явиться какое-то окончательное решение по обращению предпринимателей. Все услуги должны оказываться на бесплатной основе.

Михеева Т.А.: Добавлю несколько слов по данному вопросу. У меня несколько иные цифры, я взяла их из доклада руководителя ФАС Игоря Юрьевича Артемьева. Так, если в 2008 году в процентном соотношении нарушения, допущенные органами власти, составляли 53% от всех нарушений антимонопольного законодательства, то в 2009 году – 60,5%, это очень большая цифра!

Боровков А.В.: Безусловно, эти цифры действительно очень велики. Вторым антимонопольным пакетом, который вступил в силу 23 августа прошлого года, введены новеллы в КоАП. Появилась статья 14.9, которая предусматривает ответственность за нарушение антимонопольного законодательства должностных лиц органов власти и местного самоуправления. Здесь, кроме штрафов, при повторном нарушении возможно и применение такой меры ответственности как дисквалификация должностного лица. Это очень действенно, и, надеюсь, скоро мы увидим результат!

Ведущая: Следующий вопрос волнует большое количество жителей города и области. Делается ли что-нибудь для преодоления олигополии (монополии в виде сговора нескольких крупных компаний) на ивановском рынке? Какие меры предпринимает Ивановское УФАС в случаях, когда компании сговариваются о необоснованном повышении цен? Какие способы борьбы с необъяснимым повышением цены на товар вы считаете наиболее разумными?

Боровков А.В.: Такого понятия, как олигополия в законодательстве не существует. Олигополия – это господство небольшого количества компаний на определенном рынке. В нашем законодательстве это названо по-другому. Я немного упрощу термин – это коллективное доминирование – когда 3 хозяйствующих субъекта занимают долю рынка более 50%, или 5 – более 70%, при этом каждый – не менее 8% рынка. Есть еще ряд существенных условий. Но суть в том, что это и не хорошо, и не плохо! Важно, как данная группа или данный субъект себя ведет. Задача государства и нас, как государственного органа, – следить за исполнением требований, установленных государством. Если участники рынка ничего не нарушают, то ничего плохого в олигополии и монополии нет. Есть определенные монопольные виды деятельности, например, по передаче газа и электрической энергии, и государство устанавливает тарифы и осуществляет контроль за применением данных тарифов. Поэтому бороться с добросовестными участниками, не зависимо от объема рынка, бессмысленно.

Ведущая: Очень интересный ответ! Скажите, а существуют ли основные тенденции изменения политики Ивановского УФАС в отношении регулирования городских маршрутных пассажирских перевозок?

Михеева Т.А.: Я бы не рассматривала только лишь городские перевозки. В соответствии с федеральным законодательством организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Организационные, экономические и правовые основы транспортного обслуживания населения субъектов РФ определяются правовыми актами субъектов РФ. Практика антимонопольного контроля свидетельствует о недостаточности правового регулирования в сфере оказания услуг по пассажирским перевозкам и перевозке багажа на сегодняшний день. Многочисленные жалобы и обращения в антимонопольный орган свидетельствуют о складывающейся неблагоприятной ситуации в сфере пассажирских перевозок. Во многом это связано с правовой неопределенностью деятельности этих участников рынка, а также с наличием серьезных административных барьеров для доступа на этот рынок.

К сожалению, судебная практика по этому вопросу противоречива, что не помогает нам в рассмотрении дел по нарушениям, допущенным на данном рынке. В 2010 г. Ивановским УФАС России было возбуждено и рассмотрено 18 дел о нарушениях, допущенных на рынке перевозок. Первые два дела возбуждены и рассмотрены по заявлению перевозчика. В результате рассмотрения этих двух дел нами было установлено, что большинство договоров на осуществление перевозок, заключенных уполномоченным органом, заключены без проведения конкурса, как того требует действующее законодательство. Нами были выданы предписания о расторжении всех этих договоров. Сейчас наши предписания находятся на стадии исполнения: уполномоченным органом разработана конкурсная документация, и часть конкурсов уже проведена. Однако это вызвало новый виток заявлений. Сейчас мы рассматриваем жалобы перевозчиков уже на эту конкурсную документацию. К сожалению, уже после выдачи предписания уполномоченному органу нами было выявлено еще 14 договоров, заключенных без проведения конкурса. Было возбуждено еще 14 дел, выдано 24 предписания, 2 нарушения были устранены в добровольном порядке. Все дела были возбуждены по статье 16 Закона о защите конкуренции. Данный рынок является высоко конкурентным, и поэтому целью правового регулирования в данной сфере должно стать, в частности: устранение административных барьеров, исключение дискриминационного поведения участников рынка, развитие конкуренции, и как результат, повышение доступности и качества обслуживания населения. Что касается городских перевозок, то существует много проблем, и в Иванове, и в Шуе, и в Фурманове, Тейкове.

Боровков А.В.: Добавлю, что сложившаяся на рынке пассажирских перевозок ситуация вызвана в том числе и недостаточностью правового регулирования в этой сфере на федеральном уровне. К оказанию услуг на данном рынке нужно подходить очень осторожно. С одной стороны есть антимонопольное законодательство, предусматривающее необходимость проведения конкурсных процедур по отбору перевозчиков. С другой стороны – это граждане, которые должны своевременно добраться до работы и других учреждений. Ни в коем случае нельзя создать транспортный коллапс. И наши действия направлены, прежде всего, на развитие конкуренции на этом рынке.

Ведущая: Спасибо. И последний вопрос на сегодня, но он достаточно обширный. Какие отрасли экономики будут объектом наибольшего внимания Управления Федеральной антимонопольной службы в Ивановской области в следующем году? И как бы вы определили важнейшие задачи, которые стоят перед антимонопольными органами на современном этапе развития рыночных отношений в России?

Михеева Т.А.: Антимонопольные органы осуществляют контроль не за отраслями экономики, а за соблюдением антимонопольного законодательства на товарных рынках. Под нашим постоянным контролем находятся рынок нефтепродуктов, рынок лекарственных средств, рынок услуг ЖКХ и рынок продуктов питания. По данным рынкам мы проводим постоянные мониторинги, при наличии нарушений возбуждаем дела. Кроме того, ФАС утверждает план по анализу состояния конкуренции на товарных рынках для всех территориальных органов, в том числе и для Ивановского УФАС. В плане определены рынки, изучению которых должно уделяться большее внимание. Так на 2011-2012 гг. нами будут исследованы рынок услуг по водоснабжению и водоотведению, рынок услуг по теплоснабжению, рынок сырого молока, рынок услуг по управлению многоквартирными домами и многие другие.

Боровков А.В.: Помимо ранее перечисленных рынков, мы будем следить и за приоритетными рынками: это рынок нефтепродуктов, рынок лекарственных средств, рынок продуктов питания. Приоритетными задачами являются: усиление взаимодействия с правоохранительными органами, внедрение в практику норм второго антимонопольного пакета и третьего после его принятия, устранение административных барьеров и то, чем мы занимаемся сегодня – это адвокатирование конкуренции. В заключение хочу отметить, что одной из важнейших государственных функций, является обеспечение добросовестной конкуренции и защита принципов свободы российского рынка, интересов граждан и участников хозяйственной жизни. Именно на эффективное исполнение этой функции и будут направлены все наши усилия в ближайшее время!

Ведущая: Спасибо вам большое за такие интересные ответы, за яркие примеры и за то, что в своем плотном графике вы нашли время и ответили на вопросы граждан. Мы искренне надеемся на дальнейшее сотрудничество!