Резолютивная часть определения объявлена 23 января 2019 г.

Полный текст определения изготовлен 28 января 2019 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,

судей Антоновой М.К., Першутова А.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Правительства Ивановской области на определение Арбитражного суда города Москвы от 28.02.2018, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2018 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 16.07.2018 по делу N А40-250904/2017 по заявлению Правительства Ивановской области к Федеральной антимонопольной службе о признании недействительным приказа от 20.11.2017 N 1533/17.

В заседании приняли участие представители:

от Правительства Ивановской области - Витюлева Г.А., Маленкина В.Ю.;

от Федеральной антимонопольной службы - Вовкивская Л.В.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Антоновой М.К., выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Правительство Ивановской области (далее - правительство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральной антимонопольной службе (далее - ФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительным приказа от 20.11.2017 N 1533/17.

Определением Арбитражного суда города Москвы от 28.02.2018, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2018, производство по делу прекращено.

Арбитражный суд Московского округа постановлением от 16.07.2018 оставил состоявшиеся по делу судебные акты без изменения.

В кассационной жалобе, направленной в Верховный Суд Российской Федерации, правительство просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на допущенные судами существенные нарушения норм процессуального права.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Антоновой М.К. от 19.12.2018 кассационная жалоба правительства вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, изучив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, приказом руководителя ФАС России от 20.11.2017 N 1-15-184/00-06-17 возбуждено дело по признакам нарушения правительством антимонопольного законодательства и создана комиссия по его рассмотрению.

Основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства послужило выявление антимонопольным органом признаков нарушения правительством запрета на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленного статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), что выразилось в принятии правительством постановления от 07.02.2017 N 28-п "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на повышение продуктивности в молочном скотоводстве".

Считая, что у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, правительство обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением, в котором просило признать указанный приказ ФАС России недействительным.

Прекращая производство по делу об оспаривании приказа ФАС России от 20.11.2017 N 1-15-184/00-06-17, суды трех инстанций руководствовались положениями статьи 29, пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статей 22, 44 Закона о защите конкуренции, и исходили из того, что оспоренный правительством приказ ФАС России не устанавливает факт нарушения заявителем антимонопольного законодательства и не определяет меру его ответственности, не содержит обязательных к исполнению властных предписаний, а является процессуальным документом, принятым антимонопольным органом в связи с реализацией своих прав по осуществлению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства. Данный приказ устанавливает лишь необходимость выяснения всех обстоятельств посредством проведения последующих процессуальных действий в рамках дела, при этом не затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем не является ненормативным правовым актом, который может оспариваться в судебном порядке. В подтверждение своих выводов суды также сослались на правовую позицию, выраженную в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2009 N 14338/08.

Между тем судами не учтено следующее.

В соответствии со статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Как неоднократно указывалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, никаких исключений из этого конституционного принципа ни Конституция Российской Федерации, ни законодательство Российской Федерации не допускают (постановления от 03.05.1995 N 4-П, от 13.11.1995 N 13-П, от 07.03.1996 N 6-П, определение от 16.12.2004 N 394-О, от 18.12.2007 N 840-О-О, от 15.07.2010 N 1101-О-О, от 25.02.2013 N 209-О, от 25.02.2013 N 247-О).

На основании пункта 2 части 1 статьи 29, части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды осуществляют административное судопроизводство посредством рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе создающих препятствия для ее осуществления.

Исходя из приведенных положений Конституции Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в правовом государстве суд осуществляет контроль за законностью административных процедур и этот контроль по общему правилу распространяется на все случаи, когда права и законные интересы граждан и их объединений могут быть нарушены в результате правоприменительной деятельности органов, наделенных публичными (властными) полномочиями.

Сам факт незаконного возбуждения соответствующей административной процедуры может свидетельствовать о нарушении прав и законных интересов обратившегося в суд лица, если привлечение этого лица к участию в административной процедуре произведено вопреки действующим правовым нормам и сопряжено с необоснованным нахождением такого лица под риском наступления неблагоприятных имущественных, организационных, репутационных и иных подобных последствий.

Следовательно, по общему правилу, если оспариваемый правовой акт принят на стадии возбуждения соответствующей административной процедуры и непосредственным образом влияет на объем прав и обязанностей иных лиц, включая права и обязанности, связанные с участием в этой процедуре, он может быть проверен судом с точки зрения соблюдения органом публичной власти тех нормативных положений, выполнение которых является обязательным для того, чтобы административная процедура могла считаться осуществляемой на законном основании. Противоположный подход приводил бы к отказу в доступе к правосудию для заинтересованных лиц и невозможности своевременного и эффективного пресечения судом незаконных действий правоприменительных органов до того, как их совершение привело к наступлению иных более значительных неблагоприятных последствий.

Согласно части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания в пределах своих полномочий.

В части 4 статьи 44 Закона о защите конкуренции установлены основания, при наличии которых дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено быть не может.

Так, в силу подпунктов 2 и 5 части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела при отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, при истечении сроков давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Приведенные положения части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции являются императивными, в связи с чем реализация предоставленных антимонопольному органу полномочий по возбуждению дела не может носить произвольный характер, а ограничена необходимостью соблюдения установленных Законом о защите конкуренции требований, служащих гарантией прав и законных интересов проверяемого лица.

Таким образом, приказы антимонопольного органа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства могут выступать предметом самостоятельного судебного оспаривания.

Аналогичная позиция о допустимости самостоятельного судебного оспаривания приказов антимонопольных органов изложена в пункте 2 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016), но в нарушение части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не принята во внимание судами.

В обоснование заявления об оспаривании приказа ФАС России от 20.11.2017 N 1-15-184/00-06-17 заявитель приводил доводы о возбуждении дела за пределами срока давности, установленного статьей 41.1 Закона о защите конкуренции, нарушении своих прав и законных интересов в результате принятия приказа, поскольку это возлагает обязанности по участию в рассмотрении незаконно возбужденного дела, может повлечь вынесение в отношении правительства властного предписания с возможным понуждением к совершению определенных действий, а также привлечение к административной ответственности, и негативным образом влияет на общественное мнение о деятельности заявителя.

Обращаясь в арбитражный суд с указанными доводами, правительство выступало в защиту интересов Ивановской области как субъекта Российской Федерации, не находясь в организационных (ведомственных) отношениях с ФАС России, и косвенно - в интересах хозяйствующих субъектов - получателей субсидий, предоставленных на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, и граждан - потребителей молочной продукции.

На основании части 1 статьи 52 Закона о защите конкуренции рассмотрение дел об оспаривании решений антимонопольных органов отнесено к предметной компетенции арбитражных судов исходя из экономического характера отношений, регулируемых антимонопольным законодательством, вне зависимости от субъектного состава лиц, участвующих в деле.

С учетом изложенного, у судов отсутствовали правовые основания для вывода о том, что оспариваемый приказ является лишь процедурным документом, а не правоприменительным актом антимонопольного органа, затрагивающим права и законные интересы заявителя.

Вместе с тем, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что судебные акты судов трех инстанций подлежат оставлению без изменения по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В силу части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается органу местного самоуправления, в том числе, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 данного закона.

Как следует из материалов дела, в ходе проверки при анализе нормативных правовых актов Правительства Ивановской области, регламентирующих предоставление субсидий на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей, антимонопольный орган пришел к выводу о наличии в действиях администрации признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем вынес предупреждение от 21.03.2017 N ИА/18021/17 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с ненормативным актом ФАС России, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 21.07.2017 по делу N А40-70986/17, вступившим в законную силу, администрации отказано в удовлетворении заявленного требования. Суды пришли к выводу об отсутствии правовых оснований для признания незаконным оспариваемого предупреждения, признав обоснованными выводы ФАС России о наличии в действиях администрации признаков нарушения Закона о защите конкуренции.

В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (часть 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

Невыполнение администрацией предупреждения явилось основанием для вынесения приказа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Впоследствии ФАС России вынесено решение от 05.06.2018 по делу N 1-15-184/00-06-17 о нарушении антимонопольного законодательства и в целях устранения нарушений вынесено предписание от 05.06.2018. В судебном порядке администрация не оспорила данные ненормативные акты.

Согласно пункту 1 статьи 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации задачей судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

С учетом того, что обстоятельства, свидетельствующие о возможном нарушении прав администрации принятым ФАС России приказом о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, отпали, оспоренное предупреждение признано судом законным и по результатам проверки антимонопольным органом принято окончательное решение о признании правительства нарушившим пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которое не оспорено администрацией в судебном порядке, Судебная коллегия полагает, что отмена судебных актов по делу и рассмотрение предъявленного в рамках настоящего дела требования не приведет к восстановлению нарушенных прав и законных интересов заявителя.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса подлежат оставлению без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 291.11-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

определение Арбитражного суда города Москвы от 28.02.2018, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2018 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 16.07.2018 по делу N А40-250904/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Ивановской области - без удовлетворения.