Департамент по делам некоммерческих организаций по результатам рассмотрения поступающих в Минюст России писем территориальных органов, а также в целях формирования единой правоприменительной практики направляет для использования в работе обзор применения законодательства Российской Федерации при решении проблемных вопросов в сфере государственной регистрации и осуществления контроля за деятельностью общественных объединений, религиозных организаций и иных некоммерческих организаций.

Приложение: на 12 л. в 1 экз.

Директор Департамента по делам некоммерческих организаций

В.А. Титов

Обзор
применения законодательства Российской Федерации при решении проблемных вопросов в сфере государственной регистрации и осуществления контроля за деятельностью общественных объединений, религиозных организаций и иных некоммерческих организаций

1. Порядок рассмотрения заявлений о недостоверности сведений, включенных в Единый государственный реестр юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ).

В соответствии с пунктом 4.2 статьи 9 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее - Закон о государственной регистрации) проверка достоверности сведений, включаемых в ЕГРЮЛ, проводится регистрирующим органом посредством реализации мероприятий, предусмотренных данной статьей.

Под регистрирующим органом, согласно статье 2 Закона о государственной регистрации, статье 13.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Закон о некоммерческих организациях), статье 21 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее - Закон об общественных объединениях), статье 11 Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (далее - Закон о свободе совести) и постановлению Правительства Российской Федерации от 17.05.2002 № 319 «Об уполномоченном федеральном органе, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей», понимается Федеральная налоговая служба (ее территориальные органы).

Учитывая изложенное, а также принимая во внимание установленный законом специальный порядок государственной регистрации общественных объединений, религиозных организаций и иных некоммерческих организаций, предусмотренный указанными нормативными правовыми актами, принятие решений по заявлениям о недостоверности сведений, включенных в ЕГРЮЛ, влекущих внесение в него соответствующих сведений, к компетенции территориальных органов Минюста России не отнесено.

Департамент по делам некоммерческих организаций (далее - ДНКО) поддерживает позицию, изложенную в письме ФНС России от 28.12.2017 № ГД-4-14/26803@.

В случае поступления в территориальный орган Минюста России заявлений о недостоверности сведений, включенных в ЕГРЮЛ, следует применять меры реагирования в рамках контроля за деятельностью некоммерческих организаций.

Поступление в территориальный орган Минюста России возражений относительно предстоящей государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы некоммерческой организации, или предстоящего включения сведений в ЕГРЮЛ при наличии обоснованных сомнений в достоверности представленных сведений является основанием для принятия решения об отказе в государственной регистрации.

2. Дисквалификация.

В соответствии со статьей 3.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дисквалификация заключается в том числе в лишении лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Следовательно, указанное административное наказание может быть применено в отношении лиц, занимающих руководящие должности или осуществляющих управление юридическими лицами любых организационно-правовых форм.

При этом данный вид административного наказания назначается судом, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации судебные акты подлежат обязательному исполнению.

Таким образом, принимая во внимание специальный порядок государственной регистрации некоммерческих организаций, в случае поступления в территориальный орган Минюста России информации о принятии судом решения о дисквалификации лица, имеющего право действовать от имени юридического лица без доверенности, в отношении зарегистрированных некоммерческих организаций следует применять меры реагирования в рамках контроля за их деятельностью.

Установление факта наличия решения суда о дисквалификации лица, имеющего право действовать от имени юридического лица без доверенности, в документах, представленных для государственной регистрации, является основанием для принятия решения об отказе в государственной регистрации (подпункт 1 пункта 1 статьи 23.1 Закона о некоммерческих организациях, пункт 1 части первой статьи 23 Закона об общественных объединениях, абзац третий пункта 1 статьи 12 Закона о свободе совести).

Реестр дисквалифицированных лиц и список юридических лиц, в состав исполнительных органов которых входят дисквалифицированные лица, размещены на официальном сайте Федеральной налоговой службы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (https://service.nalog.ru/disqualified.do; https://service.nalog.ru/disfind.do).

3. Меры реагирования.

Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок реализации Минюстом России и его территориальными органами контрольно-надзорных полномочий, являются:

Федеральный закон от 26.12:2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон о государственном контроле);

Закон о некоммерческих организациях;

Закон об общественных объединениях;

Закон о свободе совести;

Положение о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 11.07.2012 № 705;

Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации, утвержденный приказом Минюста России от 30.12.2011 № 456.

Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами требований, установленных действующим законодательством, посредством не только организации и проведения проверок юридических лиц, но и принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами (статья 2 Закона о государственном контроле).

В соответствии с указанными выше нормативными правовыми актами формами контрольно-надзорной деятельности являются: проведение проверок, анализ отчетности, посещение мероприятий и текущий мониторинг деятельности.

По результатам контрольно-надзорных мероприятий с учетом характера выявленных нарушений могут быть такие меры реагирования, как:

вынесение предупреждения (внесение представления);

составление протокола об административном правонарушении;

приостановление деятельности общественного объединения или религиозной организации;

направление в суд административного искового заявления о ликвидации некоммерческой организации;

направление в суд административного искового заявления о признании общественного объединения или религиозной организации прекратившей свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении их из ЕГРЮЛ.

Кроме того, в порядке межведомственного взаимодействия - направление в компетентный контрольно-надзорный орган информации о наличии в деятельности некоммерческой организации нарушений, выходящих за рамки компетенции Минюста России и его территориальных органов.

Пунктом 5 части второй статьи 38 Закона об общественных объединениях, подпунктом 5 пункта 5 статьи 32 Закона о некоммерческих организациях, абзацем седьмым пункта 4 статьи 25 Закона о свободе совести предусмотрено право Минюста России и его территориальных органов в случае выявления нарушения общественным объединением, религиозной организацией и иной некоммерческой организацией законодательства Российской Федерации вынести письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения, составляющего не менее месяца.

В названных законах данное полномочие сформулировано как самостоятельное, реализация которого может быть не связана с реализацией других контрольных полномочий.

Таким образом, Минюст России и его территориальные органы при выявлении фактов нарушения общественным объединением, религиозной организацией и иной некоммерческой организацией законодательства Российской Федерации вне рамок проведения проверок, анализа отчетов и посещения мероприятий вправе вынести в адрес таких организаций письменное предупреждение.

В аналогичном порядке может быть реализовано полномочие, предусмотренное пунктом 1 части второй статьи 38 Закона об общественных объединениях, подпунктом 1 пункта 5 статьи 32 Закона о некоммерческих организациях, абзацем первым пункта 4 статьи 25 Закона о свободе совести.

За невыполнение в установленный срок предупреждения подпунктом 1 пункта 4.2 статьи 32 Закона о некоммерческих организациях и абзацем первым пункта 5 статьи 25 Закона о свободе совести предусмотрена возможность проведения внеплановой проверки, частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - возможность привлечения к административной ответственности. Также в отношении организаций, не исполнивших предупреждение, с учетом складывающейся ситуации возможно принятие иных мер реагирования, включая направление в суд административного искового заявления о ликвидации.

Учитывая изложенное, имеющаяся в распоряжении Минюста России и его территориальных органов совокупность мер реагирования в достаточной мере позволяет пресекать нарушения некоммерческими организациями требований, установленных действующим законодательством, посредством не только организации и проведения проверок, но и принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Эффективность мер реагирования зависит от своевременности их применения и качества выполнения государственной функции по федеральному государственному контролю (надзору) за деятельностью некоммерческих организаций.

4. Саморегулируемые организации и объединения работодателей.

Пунктом 3 части 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) объединения субъектов предпринимательской деятельности (юридические лица, индивидуальные предприниматели), основанные на членстве и созданные для представления и защиты общих интересов, и объединения работодателей отнесены к организационно-правовой форме некоммерческой организации - ассоциация (союз).

Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона от 27.11.2002 № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей» объединение работодателей - это вид ассоциации (союза), основанной на добровольном членстве работодателей (юридических и (или) физических лиц) и (или) объединений работодателей.

Субъекты предпринимательской деятельности являются работодателями.

Действующее законодательство не содержит запрета на сочетание в одной некоммерческой организации двух направлений деятельности, например, объединения субъектов предпринимательской деятельности в определенной сфере и объединения работодателей, при условии соблюдения всех требований, установленных для каждого из них. Данное условие должно быть соблюдено в уставе такой организации, требования которого обязательны для исполнения самой некоммерческой организацией, ее членами (пункт 2 статьи 14 Закона о некоммерческих организациях).

5. Общественные палаты.

Пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - Закон об общественном контроле) понятие общественного контроля определено как деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Субъектами общественного контроля, наряду с Общественной палатой Российской Федерации, являются общественные палаты субъектов Российской Федерации и общественные палаты (советы) муниципальных образований (подпункт 3 пункта 1 статьи 9 Закона об общественном контроле).

В соответствии со статьей 12 Закона об общественном контроле общественные палаты (советы) муниципальных образований осуществляют общественный контроль в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами о соответствующих общественных палатах.

Таким образом, общественные палаты являются особой формой объединений, деятельность которых урегулирована специальным законодательством. При этом государственная регистрация общественных палат в качестве юридических лиц действующим законодательством не предусмотрена.

Согласно пункту 3 статьи 1 указанного федерального закона наименование «Общественная палата Российской Федерации» не может быть использовано в названиях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также в названиях объединений, организаций, учреждений и предприятий. Наименование «Общественная палата Российской Федерации» не подлежит государственной регистрации.

Аналогичные требования предусмотрены соответствующими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Используя системный подход к применению законодательства об общественном контроле, а также аналогию закона, предусмотренную пунктом 1 статьи 6 Гражданского кодекса, можно сделать вывод о недопустимости использования словосочетания «общественная палата» в наименованиях иных организаций.

6. Территориальные общественные самоуправления (далее - ТОС).

Особенности создания и организации деятельности ТОС регламентированы специальным законом - Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении), в частности, статьей 27.

Согласно абзацу второму пункта 5 статьи 27 Закона о местном самоуправлении ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Такой организационно-правовой формой в соответствии со статьей 50 Гражданского кодекса является общественная организация.

Таким образом, в случае государственной регистрации ТОС в качестве юридического лица с учетом особенностей, предусмотренных статьей 27 Закона о местном самоуправлении, применению также подлежат положения Гражданского кодекса, Закона об общественных объединениях и Закона о некоммерческих организациях.

Исходя из положений Закона о местном самоуправлении, статьи 6 Закона об общественных объединениях и специфики организационно-правовой формы общественной организации, членами ТОС могут быть лица, проживающие на соответствующих территориях и муниципальных образованиях, достигшие установленного законом возраста, изъявившие желание войти в состав ТОС.

Предусмотренные статьей 27 Закона о местном самоуправлении собрание и конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления в зависимости от рассматриваемых вопросов выполняют две функции:

связанные с реализацией гражданами законодательно закрепленного права по организации и осуществлению территориального общественного самоуправления (в данном случае для определения их правомочности применяются положения части 6 Закона о местном самоуправлении);

высшего органа управления ТОС, если в повестку дня включены вопросы, отнесенные действующим законодательством к компетенции высшего органа управления некоммерческой организации (определение правомочности собрания и конференции определяется с учетом пункта 4 статьи 29 Закона о некоммерческих организациях, возможности созыва конференции - с учетом пункта 1 статьи 65.3 Гражданского кодекса).

Состав высшего органа ТОС как общественной организации образуют его члены.

Создание филиалов и представительств с учетом целей организации ТОС, определенных статьей 27 Закона о местном самоуправлении, и правовым статусом филиала и представительства как структурных подразделений, предусмотренным пунктами 1 и 2 статьи 55 Гражданского кодекса, нецелесообразно.

Указанной логике также следует придерживаться при рассмотрении вопроса о возможности создания филиалов и открытия представительств общинами коренных малочисленных народов Севера и Сибири (далее - КМНС). Системный анализ норм действующего законодательства Российской Федерации, которыми определены правовый статус и порядок осуществления деятельности данными организациями, позволяет сделать вывод о привязке деятельности КМНС к определенной территории.

7. Порядок создания муниципальными образованиями некоммерческих организаций.

Общие правовые принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены положениями Закона о местном самоуправлении.

Пунктом 4 статьи 49 Гражданского кодекса предусмотрено, что особенности гражданско-правового положения, в том числе участия в гражданском обороте юридических лиц отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также юридических лиц, осуществляющих деятельность в определенных сферах, определяются Гражданским кодексом, другими законами и иными правовыми актами.

К муниципальным образованиям, как субъектам гражданского права, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (пункт 2 статьи 124 Гражданского кодекса).

Так, в соответствии со статьями 8, 68 и 69 Закона о местном самоуправлении муниципальные образования в лице своих уполномоченных органов вправе создавать:

объединения муниципальных образований (советы муниципальных образований, создаваемые в организационно-правовой форме ассоциаций; единое общероссийское объединение муниципальных образований; иные объединения муниципальных образований, создаваемые в организационно-правовой форме ассоциаций);

межмуниципальные объединения, межмуниципальные организации (хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, межмуниципальные печатные средства массовой информации);

некоммерческие организации в организационно-правовых формах автономной некоммерческой организации и фонда, деятельность которых осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом, Законом о некоммерческих организациях и иными федеральными законами.

Учитывая цели создания объединений муниципальных образований и межмуниципальных организаций, в их составе предполагается участие (учредительство, членство) только муниципальных образований.

Запрета на создание фондов и автономных некоммерческих организаций муниципальными образованиями совместно с иными лицами с учетом норм Гражданского кодекса, Законом о местном самоуправлении и Законом о некоммерческих организациях не предусмотрено.

Также согласно статье 123.21 Гражданского кодекса и статье 9.1 Закона о некоммерческих организациях муниципальные образования вправе учреждать муниципальные учреждения.

8. Религиозные организации.

8.1. В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 19 Закона о свободе совести централизованные религиозные организации в соответствии со своими уставами имеют исключительное право создавать духовные образовательные организации для подготовки служителей и религиозного персонала религиозных организаций посредством реализации образовательных программ на основании лицензии на осуществление образовательной деятельности, которые подлежат регистрации в качестве религиозных организаций.

Согласно пункту 3 статьи 11 Закона о свободе совести Минюст России принимает решение о государственной регистрации централизованной религиозной организации, имеющей местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 6 статьи 8 Закона о свободе совести религиозной организацией признается также учреждение или организация, созданные централизованной религиозной организацией в соответствии со своим уставом, имеющие цель и признаки, которые предусмотрены пунктом 1 статьи 6 настоящего Федерального закона, в том числе руководящий либо координирующий орган или учреждение, а также духовная образовательная организация.

Пункт 4 статьи 49 Закона о свободе совести определяет, что решение о государственной регистрации религиозных организаций, образуемых централизованными религиозными организациями в соответствии с пунктом 6 статьи 8 Закона о свободе совести, принимается Минюстом России или его территориальным органом, принявшим решение о государственной регистрации соответствующей централизованной религиозной организации.

Таким образом, если решение о государственной регистрации централизованной религиозной организации принято Минюстом России, учрежденные такой централизованной религиозной организацией религиозные организации, в том числе духовные образовательные организации, безотносительно их места нахождения и территориальной сферы деятельности, также подлежат государственной регистрации в Минюсте России.

8.2. Единство вероисповедания, его наличие - важнейший признак любой религиозной организации, установленный пунктом 1 статьи 6 Закона о свободе совести» и, одновременно, принцип объединения местных религиозных организаций в составе централизованной религиозной организации, исходя из требований пункта 2 статьи 9, пункта 7 статьи 11 Закона о свободе совести и пункта 1 статьи 123.26 Гражданского кодекса.

В соответствии с пунктом 5 статьи 11 Закона о свободе совести для государственной регистрации местной религиозной организации учредители представляют в соответствующий территориальный орган федерального органа государственной регистрации, наряду с прочим, документ, подтверждающий вхождение местной религиозной организации в структуру централизованной религиозной организации того же вероисповедания, выданный руководящим органом (центром) централизованной религиозной организации, в случае, если местная религиозная организация входит в структуру централизованной религиозной организации.

Таким образом, необходимо обращать особое внимание на соответствие вероисповедания местной религиозной организации, указанного в ее наименовании и уставе, вероисповеданию, указанному в наименовании и уставе централизованной религиозной организации, а также в документе, подтверждающем вхождение местной религиозной организации в структуру централизованной религиозной организации.

8.3. Согласно пункту 3 статьи 8 Закона о свободе совести местной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая не менее чем из десяти участников, достигших возраста восемнадцати лет и постоянно проживающих в одной местности либо в одном городском или сельском поселении.

В соответствии с пунктом 4 статьи 8 Закона о свободе совести централизованной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая в соответствии со своим уставом не менее чем из трех местных религиозных организаций.

Исходя из указанных положений, сфера деятельности централизованной религиозной организации определяется территорией деятельности входящих в ее структуру (состав) местных религиозных организаций.

Таким образом, централизованная религиозная организация, имеющая местные религиозные организации на территории одного субъекта Российской Федерации, не вправе выдавать местным религиозным организациям, находящимся и осуществляющим свою деятельность на территории другого субъекта Российской Федерации, подтверждение о вхождении в ее структуру (состав).

Расширение территориальной сферы деятельности централизованной религиозной организации возможно в случае принятия в ее структуру (состав) местных религиозных организаций, находящихся за пределами территориальной сферы деятельности данной централизованной религиозной организации, с одновременным принятием решения о внесении соответствующих изменений в ее устав. Право на выдачу подтверждений местным религиозным организациям о вхождении в структуру централизованной религиозной организации возникает после государственной регистрации изменений в ее устав.

9. Реестр национально-культурных автономий.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (далее - Закон о НКА) федеральный орган исполнительной власти в области государственной регистрации осуществляет ведение Реестра национально-культурных автономий (далее - Реестр), открытого для всеобщего ознакомления.

Для внесения сведений о национально-культурной автономии в Реестр принятия специального (дополнительного) решения действующим законодательством не предусмотрено, поскольку национально-культурная автономия является таковой в силу ее государственной регистрации в качестве юридического лица.

При внесении сведений в реестр зарегистрированных некоммерческих организаций Минюста России (территориальных органов), ведение которого осуществляется с использованием Автоматизированной информационной системы «Учет некоммерческих и религиозных организаций» (далее - АИС УНРО), после получения документов из регистрирующего органа, свидетельствующих о государственной регистрации некоммерческой организации, созданной в соответствии с требованиями Закона о НКА, должен быть выбран специально предусмотренный раздел - «Национально-культурная автономия», по которому формируется соответствующий учетный номер организации.

Согласно пункту 88 Административного регламента предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций», утвержденного приказом Минюста России от 30.12.2011 № 455, при государственной регистрации национально-культурной автономии территориальным органом уполномоченный специалист соответствующего территориального органа Минюста России в течение месяца со дня регистрации обеспечивает направление в ДНКО необходимых сведений для внесения в Реестр.

Вместе с тем, учитывая, что обеспечение публичного доступа к Реестру осуществляется путем размещения на официальном сайте Минюста России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» необходимых сведений из АИС УНРО посредством автоматизированной выгрузки, дополнительное направление в ДНКО сведений о внесении национально-культурной автономии в реестр на бумажном носителе не требуется.

10. Исполнение поручений ДНКО.

В соответствии с пунктом 2 приказа Минюста России от 27.04.2010 № 103 «О повышении эффективности информирования Министерства юстиции Российской Федерации» (далее - Приказ) территориальными органами Минюста России ежегодно до 25 января и 25 июля представляются в Департамент организации и контроля информационно-аналитические доклады, в которых в том числе затрагиваются вопросы применения законодательства Российской Федерации при исполнении государственных функций по государственной регистрации и контролю за деятельностью некоммерческих организаций, а также предложения по внесению изменений в действующее законодательство в сфере деятельности некоммерческих организаций.

Предложения, представленные территориальными органами Минюста России по указанному направлению, анализируются и обобщаются ДНКО (пункт 4 Приказа).

В связи с этим направление в ДНКО перечня проблемных вопросов, возникающих при государственной регистрации и контроле за деятельностью некоммерческих организаций, не урегулированных действующим законодательством, вне рамок информационно-аналитических докладов нецелесообразно.

Учитывая изложенное, письма, ранее направленные в территориальные органы Минюста России, например, от 19.12.2008 № 15-2479 и от 08.06.2009 № 15-2756, аналогичного содержания исполнению не подлежат.