Резолютивная часть определения объявлена 19.04.2018.

Полный текст определения изготовлен 26.04.2018.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Грачевой И.Л.,

судей Маненкова А.Н. и Поповой Г.Г.,

при участии в судебном заседании представителей Межрегионального управления воздушного транспорта центральных районов Федерального агентства воздушного транспорта Калашникова П.В. (доверенность от 20.03.2018); общества с ограниченной ответственностью "Международный Аэропорт "Домодедово" Додонова Д.В. (доверенность от 29.12.2016), Сычева М.Ю. (доверенность от 09.12.2016), Колтаковой Е.С. (доверенность от 09.12.2016); общества с ограниченной ответственностью "Производственно-коммерческая фирма "Гюнай" Терон О.Н. (доверенность от 01.02.2018), Ишо К.Д. (доверенность от 01.07.2017), Бычкова Я.В. (доверенность от 01.12.2017), Пащенко Е.Н. (доверенность от 28.09.2015); Министерства строительного комплекса Московской области Локтева Е.А. (доверенность от 20.11.2017); администрации городского округа Домодедово Лысенковой Ю.В. (доверенность от 20.04.2016); Правительства Московской области Русских Е.Е. (доверенность от 17.03.2017),

рассмотрев в открытом судебном заседании дело N А41-19348/2016 по кассационным жалобам Правительства Московской области (г. Красногорск Московской области), общества с ограниченной ответственностью "Производственно-коммерческая фирма "Гюнай" (г. Домодедово Московской области), Министерства строительного комплекса Московской области (г. Красногорск Московской области) на решение Арбитражного суда Московской области от 27.07.2016 (судья Уваров А.О.), постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2016 (судьи Марченкова Н.В., Иевлев П.А., Шевченко Е.Е.) и постановление Арбитражного суда Московского округа от 10.07.2017 (судьи Краснова С.В., Григорьева И.Ю., Кузнецов В.В.), установила:

общество с ограниченной ответственностью "Международный Аэропорт "Домодедово" (далее - общество "МАД") обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании недействительным решения Межрегионального управления воздушного транспорта центральных районов Федерального агентства воздушного транспорта (далее - Управление Росавиации), изложенного в письме от 26.10.2015 N 2.15/2-5834, о согласовании строительства многоэтажного жилого дома и трансформаторной подстанции, расположенных по адресу: Московская область, г. Домодедово, Северный микрорайон, Каширское шоссе, уч. 6, Заводская ул., д. 45.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Производственно-коммерческая фирма "Гюнай" (далее - общество "ПКФ "Гюнай"), Министерство строительного комплекса Московской области (далее - Министерство), администрация городского округа Домодедово (далее - Администрация).

Арбитражный суд Московской области решением от 27.07.2016 удовлетворил заявление общества "МАД".

Администрация, общество "ПКФ "Гюнай", а также в порядке статьи 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не привлеченные к участию в деле Правительство Московской области, участники долевого строительства многоэтажного жилого дома по указанному адресу - акционерное общество "Алстрой", Корнеев Александр Васильевич, Ширинов Мехман Мехраб оглы обратились с апелляционными жалобами на решение суда первой инстанции.

Десятый арбитражный апелляционный суд постановлением от 12.12.2016 оставил решение от 27.07.2016 без изменения, апелляционные жалобы Администрации и общества "ПКФ "Гюнай" без удовлетворения, производство по апелляционным жалобам Правительства Московской области, акционерного общества "Алстрой", Корнеева А.В. и Шаринова М.М. прекратил.

Общество "ПКФ "Гюнай", Правительство Московской области, акционерное общество "Алстрой", Корнеев А.В., Ширинов М.М., обратились с кассационными жалобами на указанные судебные акты.

Арбитражный суд Московского округа постановлением от 10.07.2017 оставил без изменения решение суда первой инстанции от 27.07.2016 и постановление апелляционного суда от 12.12.2016, кассационную жалобу общества "ПКФ "Гюнай" без удовлетворения, а производство по кассационным жалобам Правительства Московской области, акционерного общества "Алстрой", Корнеева А.В. и Шаринова М.М. прекратил.

Правительство Московской области, общество "ПКФ "Гюнай" и Министерство, ссылаясь на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, их прав и законных интересов, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлениями о пересмотре в кассационном порядке принятых по данному делу судебных актов.

Дело 07.11.2017 истребовано из Арбитражного суда Московской области.

Определением от 16.02.2018 судьи Верховного Суда Российской Федерации Грачевой И.Л. жалобы Правительства Московской области, общества "ПКФ "Гюнай" и Министерства вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Судебная коллегия в составе председательствующего Грачевой И.Л., судей Поповой Г.Г. и Чучуновой Н.С. определением от 22.03.2018 отложила рассмотрение кассационных жалоб на 19.04.2018.

В связи с отпуском судьи Чучуновой Н.С. исполняющий обязанности председателя второго судебного состава Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определением от 16.04.2018 заменил судью Чучунову Н.С. на судью Маненкова А.Н.

В судебном заседании представители Управления Росавиации, Правительства Московской области, общества "ПКФ "Гюнай", Министерства, Администрации поддержали доводы жалоб, а представители общества "МАД" просили оставить принятые по делу судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 АПК РФ).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Грачевой И.Л., выслушав объяснения представителей подателей жалоб, других лиц, участвующих в деле, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в соответствии с инвестиционным контрактом от 29.12.2003 общество "ПКФ "Гюнай" является инвестором и осуществляет комплексную застройку жилых микрорайонов городского округа Домодедово с объектами инженерной и социальной инфраструктуры, снос ветхого (аварийного) жилья, в том числе на участке по адресу: Московская область, г. Домодедово, Каширское шоссе, уч. 6.

Комитет по управлению имуществом Администрации (далее - Комитет) и общество "ПКФ "Гюнай" 29.12.2012 на срок с 10.01.2013 по 09.01.2018 заключили договор N 82-КИЗ/12 аренды земельного участка площадью 9744 кв. м с кадастровым номером 50:28:0000000:507, право государственной собственности на который не разграничено, относящегося к категории земель населенных пунктов, распложенного по адресу: Московская область, г. Домодедово, Северный микрорайон, Каширское шоссе, уч. 6, для строительства многоэтажных жилых домов. Участок передан арендатору по акту приема-передачи.

В соответствии с документами территориального планирования городского округа Домодедово Администрация постановлением от 24.04.2013 N 1543 утвердила градостроительный план земельного участка площадью 1,0299 га, расположенного по указанному адресу, в состав которого вошли два смежных земельных участка - площадью 0,9744 га с кадастровым номером 50:28:0000000:507, находящийся в аренде у общества "ПКФ "Гюнай", и площадью 0,0555 с кадастровым номером 50:28:0010243:20, находящийся в собственности общества "ПКФ "Гюнай", для строительства многоэтажного дома предельной высотой 42 м и не более 12 этажей.

Администрация 16.06.2014 выдала обществу "ПКФ "Гюнай" разрешение N RU 50308000-РСЮ/56 на строительство многоэтажного жилого дома и трансформаторной подстанции сроком до 20.12.2015, указав на необходимость получения согласования строительства в соответствии со статьями 15, 46, 47 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), поскольку спорный участок расположен в границах приаэродромной территории аэродрома Домодедово (30 км от контрольной точки аэропорта), находящегося в федеральной собственности.

Общество "ПКФ "Гюнай" обратилось за получением соответствующего согласования в Управление Росавиации, осуществляющей полномочия собственника в отношении федерального имущества в сфере воздушного транспорта.

Управление Росавиации письмом от 26.10.2015 N 2.15/2-5834 согласовало обществу "ПКФ "Гюнай" строительство многоэтажного жилого дома и трансформаторной подстанции по адресам: Московская область, г. Домодедово, Северный микрорайон, Каширское шоссе, уч. 6, Заводская ул., д. 45, указав предельную высоту данных объектов и то, что они будут расположены на территории с превышением максимального уровня звука, установленного требованиями ГОСТа 22283-88 "Шум авиационный. Допустимые уровни шума на территории и жилой застройки и методы его измерения" (далее - ГОСТ 22283-88), утвержденного и введенного в действие постановлением Государственного комитета СССР по стандартам от 22.12.1988 N 4457.

Общество "ПКФ "Гюнай" приступило к строительству многоквартирного дома, заключило с физическими и юридическими лицами договоры долевого участия в строительстве. К июлю 2016 года строительные работы были выполнены на 75%, построено две секции жилого дома (187 квартир). В настоящее время многоквартирный дом полностью построен. Согласно пояснениям представителей указанного общества, Правительства Московской области и Министерства в судебном заседании коллегии значительная часть квартир в данном доме предназначена для расселения граждан, проживающих в аварийных и ветхих домах.

Общество "МАД", являющееся главным оператором аэропорта Домодедово, в апреле 2016 года обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением о признании выданного Управлением Росавиации согласования незаконным, ссылаясь на следующее: согласно статье 46 ВК РФ строительство в пределах приаэродромной территории должно проводиться с учетом возможных негативных воздействий оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье граждан, деятельность юридических лиц и по согласованию с собственником аэродрома; при проектировании новой взлетно-посадочной полосы аэропорта был разработан проект обоснования размера санитарно-защитной зоны и санитарных разрывов аэропорта на перспективу до 2020 года; земельные участки, где ведется строительство, находятся в зоне санитарных разрывов аэропорта, площадь которых в дневное время составляет 183 кв. км, в ночное время - 602 кв. км, и в зоне превышения допустимого уровня шума; жилищное строительство в зоне акустического дискомфорта аэропорта "Домодедово" недопустимо, нарушает права граждан ввиду возможного негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на их здоровье; решение Управления Росавиации о согласовании строительства жилого дома создает препятствия обществу "МАД" для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку при вводе в эксплуатацию жилого дома, расположенного в зоне санитарных разрывов аэропорта, оно будет вынуждено ограничить эксплуатацию взлетно-посадочной полосы.

Удовлетворяя заявление и признавая оспариваемое решение Управления Росавиации недействительным, суд первой инстанции, сослался на статьи 198, 200, 201 АПК РФ, статьи 46, 47 ВК РФ (в редакции, действовавшей в спорный период), пункт 1 статьи 12, пункт 1 статьи 23, пункт 2 статьи 24 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ), пункт 58 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 N 138 (далее - Правила использования воздушного пространства), пункт 5.2 постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта" (далее - Положение о Росавиации"), пункт 35 постановления Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 47 "Об утверждении положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции" и исходил из того, что спорные объекты строятся на приаэродромной территории аэропорта, сведения о которой внесены в государственный кадастр недвижимости, а также в зоне санитарных разрывов, в которой запрещено строительство жилых домов.

Апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое решение Управления Росавиации является незаконным, но в обоснование этого вывода привел иные мотивы.

Апелляционный суд сослался на пункт 2 статьи 12, пункт 1 статьи 23, пункт 1 статьи 38, пункт 1 статьи 39 Закона N 52-ФЗ, статью 1, пункты 6 и 7 статьи 2 Федерального закона от 26.06.2008 N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений" пункт 35 постановления N 47, пункт 6 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24.07.2000 N 554, постановление Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации от 31.10.1996 N 36 "Об утверждении санитарных правил СН 2.2.4/2.1.8.562-96. Физические факторы производственной среды. 2.1.8. Физические факторы окружающей природной среды. Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки. Санитарные нормы" (далее - санитарные правила СН 2.2.4/2.1.8.562-96), пункт 4.27 Положения о межрегиональном территориальном управлении воздушного транспорта центральных районов Федерального агентства воздушного транспорта, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации и Федерального агентства воздушного транспорта от 21.06.2012 N 374 (далее - Положение об Управлении Росавиации), и пришел к следующим выводам: заявитель не представил допустимых и достоверных доказательств того, что спорные объекты строятся в зоне санитарных разрывов аэропорта "Домодедово"; однако земельные участки, на которых ведется строительство жилого дома и подстанции, расположены в границах территории, где имеется превышение допустимого санитарными правилами СН 2.2.4/2.1.8.562-96 уровня шума в ночное время, что следует из представленных обществом "ПКФ "Гюнай" протоколов измерений; в связи с превышением уровня шума (вместо допустимых 60 дБА измерения уровня шума показали 63-65дБА) на спорных участках не допускается размещение жилого дома; довод общества "ПКФ "Гюнай" о том, что представленные им результаты измерений уровня шума были осуществлены по методике, предусмотренной ГОСТом 22283-88, и результаты измерения по методике, предусмотренной санитарными правилами СН 2.2.4/2.1.8.562-96, были бы иными, подлежат отклонению; пунктом 4.27 Положения об Управлении Росавиации предусмотрено, что данное управление осуществляет согласование строительства и размещение вне аэродрома (вертодрома) объектов, если их истинная высота превышает 50 метров; поскольку относительная высота строящегося жилого дома составляет 41,9 м, Управление Росавиации выдало спорное согласование в отсутствие соответствующих полномочий.

Прекращая производство по апелляционной жалобе Правительства Московской области, суд апелляционной инстанции исходил из того, что заявитель не является лицом, участвующим в деле, и решение суда первой инстанции не принималось о его правах или о возложении на него каких-либо обязанностей.

Окружной суд согласился с выводами судов первой и апелляционной инстанций о незаконности оспариваемого решения Управления Росавиации и указал на то, что действующим законодательством запрещено строительство жилых домов в границах приаэродромной территории, на которой имеется превышение допустимого уровня шума.

Суд округа прекратил производство по кассационной жалобе Правительства Московской области, посчитав, что приведенные им доводы свидетельствуют о его заинтересованности в исходе дела, а не о нарушении судебными актами первой и апелляционной инстанций его прав и законных интересов.

Судебная коллегия считает, что суды трех инстанций при рассмотрении заявления общества "МАД" о признании недействительным решения Управления Росавиации о согласовании строительства многоэтажного жилого дома и трансформаторной подстанции неправильно применили нормы материального и процессуального права и не учли следующего.

В силу статьи 46 ВК РФ, действовавшей на момент выдачи спорного решения Управления Росавиации и утратившей силу с 01.07.2017, проектирование, строительство и развитие городских и сельских поселений, а также строительство и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов в пределах приаэродромной территории должны проводиться с соблюдением требований безопасности полетов воздушных судов, с учетом возможных негативных воздействий оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье граждан и деятельность юридических лиц и по согласованию с собственником аэродрома.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23.01.2014 N АКПИ13-1080 признан недействующим со дня вступления в законную силу данного решения абзац третий пункта 58 Правил использования воздушного пространства в части, предусматривающей необходимость согласования проектирования, строительства и развития городских и сельских поселений, а также строительства и реконструкции промышленных, сельскохозяйственных объектов, объектов капитального и индивидуального жилищного строительства и иных объектов со старшим авиационным начальником аэродрома.

Согласно пунктам 1, 5.2 Положения о Росавиации данное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации и авиационно-космического поиска и спасания, функции по оказанию государственных услуг в области транспортной безопасности в этой сфере.

Пунктами 4 и 9.3 указанного Положения предусмотрено, что Управление Росавиации осуществляет свои полномочия непосредственно, а также через свои территориальные органы, и утверждает положения о них.

Таким территориальным органом, осуществляющим возложенные на Росавиацию полномочия в субъектах Центрального округа Российской Федерации, в том числе в Московской области, является Управление Росавиации (пункты 1 и 3 Положения об Управлении Росавиации).

Поскольку, как установлено судами и следует из материалов дела, земельные участки, на которых общество "ПКФ "Гюнай" осуществляет жилищное строительство, находятся в границах тридцатикилометровой приаэродромной территории аэропорта "Домодедово", расположенного в Московской области и находящегося в федеральной собственности, застройщик правомерно обратился с заявлением о согласовании строительства к собственнику аэродрома в лице Управления Росавиации.

Выводы апелляционного суда о том, что Управление Росавиации вправе осуществлять согласование строительства и размещение объектов вне аэродрома (вертодрома), если их истинная высота превышает 50 метров, и не наделено полномочиями по согласованию спорных объектов, высота которых ниже 50 метров, неверны, поскольку Положениями о Росавиации и Управлении Росавиации не установлен запрет на согласование Управлением Росавиации (как территориальным органом Росавиации) строительства объектов, высота которых ниже 50 метров.

Росавиация не оспаривает наличие указанных полномочий у Управления Росавиации. Оператор аэродрома не наделен правом выдачи согласований на строительство в пределах приаэродромной территории.

Предусмотренное ранее действовавшей статьей 46 и действующей в редакции Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ статьей 47 ВК РФ правило о согласовании строительства в приаэродромной территории не запрещает строительство на данной территории в целом, а указывает на необходимость выяснения правового режима земельного участка, определение условий, при которых возможно строительство того или иного объекта, параметров допустимого строительства.

Правилами использования воздушного пространства предусмотрено, что приаэродромная территория - это прилегающий к аэродрому участок земной или водной поверхности, в пределах которого устанавливается зона с особыми условиями использования территории (пункт 2).

Согласно пункту 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования - это охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах являются одним из оснований ограничения прав на землю.

Санитарно-защитные зоны устанавливаются в целях обеспечения безопасности населения в соответствии с Законом N 52-ФЗ вокруг объектов и производств, оказывающими воздействие на среду обитания и здоровье человека. Указанные зоны разрабатываются с учетом требований санитарных правил и норм (СанПиН), утвержденных применительно к различным видам промышленных объектов, производств Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации, Главным государственным санитарным врачом субъекта Российской Федерации или его заместителем в зависимости от класса опасности промышленного объекта.

В соответствии с пунктом 2.9 новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", введенных в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), размер санитарно-защитной зоны для аэропортов, аэродромов устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.), а также на основании результатов натурных исследований и измерений и оценки риска для здоровья населения.

Пунктом 2.6 указанных санитарных правил предусмотрено, что вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов устанавливается расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (санитарные разрывы); величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений.

Согласно пункту 4.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установление, изменение размеров санитарно-защитной зоны для промышленных объектов и производств I и II классов опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации. При этом санитарно-эпидемиологическое заключение на проект обоснования размера расчетной санитарно-защитной зоны и санитарных разрывов является лишь предварительным этапом для утверждения санитарно-защитной зоны Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5.1 данных санитарных правил в санитарно-защитной зоне не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома. Действующим законодательством и СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 не установлено ограничений на использование территории в зоне санитарных разрывов.

Как следует из материалов дела, не оспаривается лицами, участвующими в деле, в настоящее время постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации санитарно-защитная зона и санитарные разрывы для аэропорта "Домодедово", относящегося к объектам I класса опасности, не установлены. Согласно пояснениям представителей общества "МАД" в суде апелляционной инстанции в соответствии с Проектом расчетной санитарно-защитной зоны Московского аэропорта "Домодедово" с учетом ввода в эксплуатацию взлетно-посадочной полосы - 3 на перспективу 2020 г. (далее - Проект расчетной санитарно-защитной зоны) спорные участки не входят в санитарно-защитную зону аэропорта.

Апелляционный суд, исследовав представленные в дело документы, заслушав пояснения специалиста - кадастрового инженера, пришел к выводу о том, что общество "МАД" не представило доказательств расположения спорных участков в зоне санитарных разрывов аэропорта "Домодедово", границы которой не определены в карте, приложенной к экспертизе Проекта расчетной санитарно-защитной зоны.

Таким образом, оснований для отказа в согласовании строительства многоквартирного девятиэтажного дома и трансформаторной подстанции по причине расположения спорных участков в санитарно-защитной зоне и зоне санитарных разрывов аэропорта не установлено.

Управление Росавиации в оспариваемом обществом "МАД" решении о согласовании строительства многоквартирного дома указало на то, что данные объекты расположены на территории с превышением максимального уровня звука, установленного требованиями ГОСТа 22283-88.

Общество "ПКФ "Гюнай" представило в материалы дела протоколы от 15.01.2014, 17.01.2014, 28.05.2015, 19.02.2016 измерений уровней авиационного шума, выполненных федеральным бюджетным учреждением здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Московской области" (далее - учреждение здравоохранения) Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор) в дневное и ночное время на территории спорных земельных участков, на предмет соответствия нормативным требованиям ГОСТа 22283-88, согласно которому допустимый уровень шума в дневное время 85 дБА, в ночное время 75 дБА, требованиям ГОСТа 22283-2014 "Межгосударственный стандарт. Шум авиационный. Допустимые уровни на территории жилой застройки и методы его измерения", введенный в действие с 01.01.2015 приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (далее - Росстандарт) от 09.07.2014 N 821-ст, согласно которому допустимый уровень шума в дневное время 75 дБА, в ночное время 65 дБА.

В этих протоколах указано, что специалисты учреждения здравоохранения осуществили измерения уровня шума на основании методов, предусмотренных ГОСТом 22283-88 (измерения, проводимые до 01.01.2015) и ГОСТом 22283-2014 (измерения, проводимые после 01.01.2015), и во все время измерения не выявили превышения уровням шума, допустимых данными нормативными актами.

Апелляционный суд посчитал, что применение ГОСТа 22283-88 невозможно, поскольку взамен данного нормативного акта приказом Росстандарта с 01.01.2015 введен в действие ГОСТ 22283-2014.

Вместе с тем апелляционный суд указал, что использование в качестве нормативных показателей уровня шума, указанных в ГОСТе 22283-2014, неправомерно, поскольку данный документ введен в действие для добровольного применения, Росстандарт и Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, утвердившие этот документ, не наделены полномочиями по установлению гигиенических нормативов, такими полномочиями наделен только Роспотребнадзор.

Поскольку при строительстве жилых домов должны соблюдаться санитарные правила, апелляционный суд пришел к выводу о том, что при определении допустимости уровня шума на спорной территории следует руководствоваться нормативами, установленными санитарными правилами СН 2.2.4/2.1.8.562-96. Сравнив результаты измерений, указанные в протоколах учреждения здравоохранения, и нормативы названных санитарных правил, апелляционный суд установил превышение уровня шума в ночное время на участке, где ведется строительство многоквартирного дома.

При этом суд отклонил довод эксперта - заместителя главного врача учреждения Роспотребнадзора, проводившего изменения уровня шума на спорных участках, о том, что результаты измерений уровня шума, осуществленные по методике, предусмотренной ГОСТом, будут отличаться от результатов, измерений по методике, предусмотренной санитарными правилами СН 2.2.4/2.1.8.562-96. Кроме того, суд отказал в удовлетворении ходатайства о проведении судебной экспертизы, заявленного обществом "ПКФ "Гюнай" в связи с возникшими только в апелляционном суде вопросами о применении при определении допустимого уровня шума на спорных участках нормативов, отличных от тех, на которые ссылалось Управление Росавиации в решении о согласовании строительства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39 Закона N 52-ФЗ на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Между тем санитарные правила СН 2.2.4/2.1.8.562-96 не содержат положений, касающихся методики определения и нормативов уровня авиационного шума, возникающего на территории жилой застройки.

Такие нормативы авиационного шума на территории жилой застройки и методы их определения установлены ГОСТом 22283-88.

ГОСТ 22283-2014, введенный в действие с 01.01.2015, устанавливает максимально допустимые уровни шума на вновь проектируемых территориях жилой застройки вблизи существующих аэродромов и аэропортов, а также на территориях жилой застройки городов и поселков городского типа вокруг вновь проектируемых аэродромов и аэропортов при взлете, пролете и посадке самолетов и вертолетов, при опробовании двигателей на аэродромах при ведении полетов, а также устанавливает методы измерения авиационного шума (пункт 1 область применения).

Спорные участки по состоянию на 01.01.2015 не являются вновь проектируемыми территориями жилой застройки, расположены внутри городской застройки города Домодедово, в соответствии с документами территориального планирования города предоставлены обществу "ПКФ "Гюнай" в целях жилой застройки по инвестиционному контракту 2003 года и по договору аренды от 29.12.2012, строительство жилого дома началось в 2014 году на основании разрешения на строительство.

При таком положении неверен вывод апелляционного суда о том, что ГОСТ 22283-88 не подлежал применению при расчете максимальных и эквивалентных уровней шума при взлете и посадке самолетов в ночное и дневное время определении уровня авиационного шума на спорных земельных участках.

Следует отметить, что согласно представленному обществом "МАД" в материалы дела приложению к санитарно-эпидемиологическому заключению от 31.08.2015, выданному Роспотребнадзором, по Проекту расчетной санитарно-защитной зоны, для построения зон воздействия авиационного шума в окрестностях аэропорта "Домодедово" расчет максимальных и минимальных значений уровня шума выполнен в соответствии с ГОСТом 22283-88.

Частью 3 статьи 268 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дела в арбитражном суде апелляционной инстанции лица, участвующие в деле, вправе заявлять ходатайства о вызове новых свидетелей, проведении экспертизы, приобщении к делу или об истребовании письменных и вещественных доказательств, в исследовании или истребовании которых им было отказано судом первой инстанции; суд апелляционной инстанции не вправе отказать в удовлетворении указанных ходатайств на том основании, что они не были удовлетворены судом первой инстанции.

В силу части 3 статьи 9 АПК РФ арбитражный суд создает условия для всестороннего и полного исследования доказательств, установления фактических обстоятельств и правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении дела.

По смыслу части 2 статьи 65 АПК РФ обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права. В тех случаях, когда у арбитражного суда имеется необходимость в получении компетентного заключения по вопросам, подлежащим разрешению исходя из предмета заявленных требований и конкретных обстоятельств дела, суд вправе назначить проведение по делу судебной экспертизы (часть 1 статьи 82 АПК РФ).

Поскольку суд первой инстанции, удовлетворяя заявление общества "МАД", исходил из нахождения спорных участков в санитарно-защитной зоне, где жилищное строительство запрещено, и вопросы, касающиеся методов определения уровня шума на спорных участках и правил, устанавливающих допустимые нормативы, стали предметом исследования только в суде апелляционной инстанции, который не согласился с приведенным выводом суда первой инстанции, и данные вопросы требуют специальных знаний, у апелляционного суда не было оснований для отказа в удовлетворении ходатайства общества "ПКФ "Гюнай" о назначении экспертизы со ссылкой на то, что такое ходатайство не было заявлено в суде первой инстанции.

Так как при решении вопроса о возможности назначения экспертизы суд апелляционной инстанции не принял во внимание, что для вынесения законного и обоснованного судебного акта по делу требуются специальные познания эксперта, заключение которого будет иметь существенное значение для установления фактических обстоятельств по делу, вывод апелляционного суда о незаконности оспариваемого согласования Управления Росавиации ввиду нахождения строящихся объектов в зоне превышения допустимого уровня шума не может быть признан обоснованным.

Судебная коллегия считает, что суды апелляционной и кассационной инстанций, прекратив производство по апелляционной и кассационной жалобам Правительства Московской области на решение от 27.06.2016, неправомерно не приняли во внимание и не рассмотрели довод данного лица о нарушении его прав и законных интересов как органа государственной власти признанием оспариваемого решения Управлении Росавиации незаконным.

В обоснование нарушения своих прав и законных интересов Правительство Московской области указало на следующее.

В соответствии со статьей 2 Закона Московской области от 24.07.2014 N 106/2014-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области" Правительство Московской области или уполномоченные им центральные исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских округов по подготовке генеральных планов, правил землепользования и застройки городских округов; принятию решения о подготовке документации по планировке территории городского округа и обеспечению подготовки документации по планировке территории; подготовке, регистрации и выдаче градостроительных планов земельных участков в городских округах; выдаче разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городских округов; принятию решений о развитии застроенных территорий.

Признание незаконным оспариваемого решения Управления Росавиации о согласовании обществу "ПКФ "Гюнай" строительства многоэтажного жилого дома и трансформаторной подстанции на основании выданного ему Администрацией разрешения на строительство возлагает на Правительство Московской области обязанность отменить ранее выданное разрешение на строительство спорного дома, который уже построен, и отказать в выдаче разрешения на строительство иным застройщикам в других районах Московской области, находящихся в тридцатикилометровой приаэродромной территории.

Отмена выданных разрешений на строительство повлечет прекращение строительства многоэтажных домов и возникновение проблем с пострадавшими соинвесторами (дольщиками), в отношении которых застройщики не смогут выполнить взятых на себя обязательств по строительству объектов недвижимого имущества и передаче соинвесторам в установленный в договорах срок построенных объектов.

В соответствии с Законом Московской области от 01.07.2010 N 84/2010-ОЗ "О защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Московской области" защита прав пострадавших соинвесторов относится к компетенции органов государственной власти Московской области.

Учитывая полномочия Правительства Московской как публичного органа государственной власти, разрабатывающего и реализующего государственную политику Московской области в сфере градостроительной деятельности, в том числе по утверждению документации по планировке территории, а также в сфере защиты прав инвесторов и граждан - участников долевого строительства, а также то, что общество "ПКФ "Гюнай" производит реконструкцию микрорайона городского округа Домодедово на основании инвестиционного контракта, предусматривающую строительство многоэтажных жилых домов с объектами инженерной и социальной инфраструктуры и соцкультбыта, снос ветхого и аварийного жилого фонда, обжалуемые судебные акты приняты о правах и об обязанностях Правительства Московской области, не привлеченного к участию в деле.

Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия считает, что решение от 27.07.2016, постановление апелляционного суда от 12.12.2016 и постановление окружного суда от 10.07.2017 приняты с существенным нарушением норм материального и процессуального права, при ненадлежащем исследовании обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора, указанные судебные акты на основании части 1 статьи 291.11 АПК РФ подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду надлежит учесть изложенное, рассмотреть вопросы о назначении по делу судебной экспертизы для определения, являются земельные участки, на которых общество "ПКФ "Гюнай" осуществило строительство многоквартирного дома и трансформаторной подстанции, территорией с превышением максимального уровня шума; о привлечении к участию в деле Правительства Московской области и Роспотребнадзора, который наделен полномочиями по осуществлению надзора и контроля за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; установить, какие права и законные интересы общества "МАД" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушены оспариваемым им решением Управления Росавиации с учетом того, что спорные участки не находятся в санитарно-защитной зоне аэропорта, постановлением Правительства Московской области от 25.10.2016 N 799/39 признаны утратившими силу постановления Правительства Московской области от 15.11.2005 N 818/46 "О мерах по развитию международного аэропорта "Домодедово", от 02.10.2009 N 803/41 "Об одобрении Градостроительного обоснования и Схемы Генерального плана развития аэропорта Домодедово до 2025 г. и на перспективу и о внесении изменений в постановление Правительства Московской области от 15.11.2005 N 818/46 "О мерах по развитию международного аэропорта "Домодедово", а также с учетом положений статьи 4 Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны"; на основании установленных обстоятельств принять законное и обоснованное решение, правильно применив нормы материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Арбитражного суда Московской области от 27.07.2016, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2016 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 10.07.2017 по делу N А41-19348/2016 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Московской области.

Определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.

Председательствующий

И.Л. Грачева

Судьи

А.Н. Маненков

Г.Г. Попова