Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Колтыгина А.Ю. о признании незаконным решения Управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Нижегородской области об отказе в согласовании въезда в город, обязании согласовать въезд в город для постоянного проживания, о признании незаконным отказа администрации г. Саров Нижегородской области в оформлении документов на въезд в город и возложении на неё обязанностей по оформлению документов на въезд в город для постоянного проживания по кассационной жалобе Колтыгина А.Ю. на решение Саровского городского суда Нижегородской области от 28 апреля 2016 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 27 июля 2016 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., возражения представителя Управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Нижегородской области Крестовцева М.В.,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Колтыгин А.Ю. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным решение Управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Нижегородской области об отказе в согласовании въезда в город, возложении обязанности согласовать въезд в город для постоянного проживания; также просил признать незаконным отказ администрации г. Сарова в оформлении документов на въезд в город и возложить обязанность оформить документы на въезд в город.

Свои требования заявитель обосновал тем, что ранее имел допуск к государственной тайне, постоянно проживал и был зарегистрирован в закрытом административно-территориальном образовании (далее - ЗАТО) г. Саров, после условно-досрочного освобождения имел намерение вернуться по месту жительства, где владеет на праве собственности долей в жилом помещении, однако в согласовании и оформлении документов на въезд ему было отказано.

Решением Саровского городского суда Нижегородской области от 28 апреля 2016 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 27 июля 2016 г., заявителю отказано в удовлетворении требований.

Определением судьи Нижегородского областного суда от 19 сентября 2016 г. заявителю отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2016 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2017 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Административный истец Колтыгин А.Ю., заинтересованное лицо администрация г. Сарова Нижегородской области надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, административный истец, представитель заинтересованного лица в судебное заседание не явились, о причинах неявки не сообщили.

На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает судебные акты по делу подлежащими отмене по следующим основаниям.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие нарушения норм материального права допущены судом апелляционной инстанции.

Отказывая в удовлетворении заявления и признавая законными решения Управления Федеральной службы безопасности РФ по Нижегородской области и администрации г. Сарова, суды исходили из того, что отказ в выдаче разрешения на въезд в г. Саров произведен в соответствии с законодательством и не нарушает право Колтыгина А.Ю. на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства по регистрации, поскольку права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-I "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Закон о ЗАТО) установлены определённые ограничения для лиц, выразивших желание проживать на территории закрытого административно-территориального образования.

С такими выводами судебных инстанций согласиться нельзя, поскольку они основаны на неверном толковании норм права, подлежащих применению при возникших правоотношениях.

Как следует из материалов дела и установлено судами, административный истец родился в гор. ... области (в настоящее время - город ...), постоянно проживал в городе ... и с 21 мая 2009 г. зарегистрирован в г. ..., ул. ..., по месту жительства матери. С октября 1992 г. по сентябрь 2010 г. Колтыгин А.Ю. работал в Институте ...; с 1991 г. имел допуск к работе со сведениями, составляющими государственную тайну по форме N 2. Имеет высшее образование, в 2009 г. окончил государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "..." по заочной форме обучения.

Приговором Ардатовского районного суда Нижегородской области от 28 сентября 2010 г. Колтыгин А.Ю. был осуждён за совершение преступления, предусмотренного частью 1 статьи 105 УК РФ к семи годам лишения свободы. В местах лишения свободы находился с 28 сентября 2010 г. по 20 октября 2015 г., освобождён условно-досрочно на основании постановления Варнавинского районного суда Нижегородской области от 8 октября 2015 г. Срок условного наказания истекает в 2017 г., срок погашения судимости - в 2023 г.

К. (мать заявителя) обратилась в администрацию г. Саров с просьбой разрешить въезд на территорию ЗАТО г. Саров Колтыгину А.Ю. для постоянного проживания. Администрация г. Саров письмом от 11 марта 2016 г. указала на отсутствие возможности оформить Колтыгину А.Ю. документы на въезд в ЗАТО г. Саров со ссылкой на отказ в согласовании органами Федеральной службы безопасности.

На основании договора дарения от 23 марта 2016 г. Колтыгину А.Ю. принадлежит на праве общей долевой собственности (1/4 доля в праве) квартира N ... в доме ... в г. ... области, о чём в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 28 марта 2016 г. сделана запись о регистрации N ... и выдано свидетельство. Однако в связи с отказом в оформлении документов на въезд в ЗАТО г. Саров административный истец проживает в с. ... Нижегородской области.

Конституцией Российской Федерации каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, гарантируется право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (часть 1 статьи 27).

Частью 1 статьи 40 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый имеет право на жилище; никто не может быть произвольно лишён жилища.

В силу части 1 статьи 35 Жилищного кодекса Российской Федерации в случае прекращения у гражданина права пользования жилым помещением по основаниям, предусмотренным названным кодексом, другими федеральными законами, договором, или на основании решения суда данный гражданин обязан освободить соответствующее жилое помещение (прекратить пользоваться им).

Следовательно, лишение гражданина имеющегося у него права пользования жилым помещением возможно только в силу прямого указания закона, договора либо в соответствии с решением суда. В отношении Колтыгина А.Ю. решение суда о прекращении права пользования жилым помещением и выселении не принималось, а временное отсутствие гражданина в связи с осуждением к лишению свободы не может служить основанием прекращения права пользования жилым помещением, в котором он зарегистрирован и проживал до осуждения.

Лишение гражданина права пользования принадлежащим ему жилым помещением фактически вводит не предусмотренное уголовным законодательством дополнительное наказание в виде лишения жилой площади, приводит к дискриминации в жилищных правах отдельных категорий граждан по признаку наличия у них судимости и в силу этого нарушает гарантируемый государством принцип равенства прав и свобод человека и гражданина (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации).

Однако действия административных ответчиков фактически препятствуют заявителю пользоваться жилым помещением без достаточных к тому оснований.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. N 508 город Саров включён в Перечень закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населённых пунктов.

Согласно пункту 1 статьи 3 Закона о ЗАТО особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает в том числе ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании.

Пунктом 2 статьи 4 Закона о ЗАТО определено, что органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий организаций и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон.

Между тем положениями статей 3 и 4 Закона о ЗАТО не запрещается гражданину, имеющему постоянное место жительства на территории закрытого административно-территориального образования и покинувшему его в связи с лишением свободы по приговору суда, по отбытии наказания вернуться к постоянному месту жительства на территории указанного образования и проживать в жилом помещении, которое он занимал ранее в качестве нанимателя или собственника. Не содержится таких запретов и в утверждённом постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 693 Положении о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (далее - Положение).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 25 декабря 2003 г. N 420-О, приведённые нормы статей 3 и 4 Закона о ЗАТО сами по себе не препятствуют возвращению гражданина после отбытия уголовного наказания в местах лишения свободы к месту постоянного жительства на территории города Сарова как закрытого административно-территориального образования.

Кроме того, при рассмотрении дела суд не дал надлежащей оценки доводу Управления ФСБ России по Нижегородской области о том, что предоставленная им информация о выявлении оснований для отказа во въезде в ЗАТО г. Саров носит лишь рекомендательный характер.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Закона о ЗАТО сделки по приобретению в собственность недвижимого имущества, находящегося на территории закрытого административно-территориального образования, либо иные сделки с таким имуществом могут совершаться только гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими или получившими разрешение на постоянное проживание на территории закрытого административно-территориального образования гражданами Российской Федерации, работающими на данной территории на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок с организациями, по роду деятельности которых создано закрытое административно-территориальное образование, и юридическими лицами, расположенными и зарегистрированными на территории закрытого административно-территориального образования.

Пунктом 20 Положения установлено, что для постоянного проживания в контролируемой зоне категории "А" (охраняемая территория закрытого образования) в установленном порядке разрешается въезд лицам, имеющим в собственности жилые помещения, расположенные в контролируемой зоне категории "А".

При рассмотрении дела судебными инстанциями не учтены приведённые нормы Положения в связи с установлением того обстоятельства, что Колтыгин А.Ю. является собственником 1/4 доли в праве на квартиру N ... в доме ... по ул. ... в г. ... области, его право зарегистрировано в предусмотренном законом порядке.

Правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в решении от 21 декабря 2012 г. N АКПИ12-1478 и определении от 2 апреля 2013 г. N АПЛ13-85, на которую ссылаются административные ответчики и суд, неприменима в данном деле, поскольку касается тех случаев, когда гражданин, ранее не проживавший на территории закрытого административно-территориального образования, собирается въехать туда впервые и не имеет каких-либо прав на жилое помещение в указанном населённом пункте.

Поскольку Колтыгин А.Ю. к моменту осуждения постоянно проживал на территории г. Саров, решение суда о лишении его права пользования жилым помещением не принималось, то рекомендация Управления Федеральной службы безопасности РФ по Нижегородской области не разрешать административному истцу въезд в ЗАТО г. Саров не являлась достаточным основанием для принятия администрацией г. Сарова решения об отказе в оформлении Колтыгину А.Ю. документов на въезд в город.

С учётом изложенного решение Саровского городского суда Нижегородской области от 28 апреля 2016 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 27 июля 2016 г., как принятые с существенным нарушением норм материального права, подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе суда.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Саровского городского суда Нижегородской области от 28 апреля 2016 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 27 июля 2016 г. отменить, административное дело по административному исковому заявлению Колтыгина А.Ю. о признании незаконным решения Управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Нижегородской области об отказе в согласовании въезда в город, обязании согласовать въезд в город для постоянного проживания, о признании незаконным отказа администрации г. Саров Нижегородской области в оформлении документов на въезд в город и возложении на неё обязанностей по оформлению документов на въезд в город для постоянного проживания направить в суд первой инстанции на новое рассмотрение в ином составе суда.