(1).jpg)
Разъяснения обязательных требований: текущее состояние и планы по совершенствованию
Любая предпринимательская и иная экономическая деятельность в России находится в рамках правового поля. Даже появляющиеся в современном мире новые веяния, если они обретают коммерческий подтекст, рано или поздно становятся предметом законодательного регулирования.
Для того чтобы бизнесменам, особенно – тем, кто только начинает свой путь на российском рынке, было проще разобраться в многообразии нормативных правил, с ноября 2020 года действует Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее – Закон № 247-ФЗ). Он определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках госконтроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.
Указанным законом, в частности, предусмотрена возможность выпуска федеральными органами исполнительной власти в отношении принятых ими нормативных правовых актов официальных разъяснений обязательных требований, поясняющих их содержание (ст. 14 Закона № 247-ФЗ). Однако на практике часто одни разъяснения противоречат другим, либо они выпускаются органами, которые не имеют полномочий на разъяснение нормативных предписаний или же выходят в этом процессе за рамки своей компетенции. В итоге деятельность, изначально нацеленная на помощь предпринимателям, может пойти последним во вред.
Поскольку количество разъяснений обязательных требований со стороны федеральных органов исполнительной власти неуклонно растет, эксперты все чаще задаются вопросом – как повысить их качество и сделать так, чтобы они реально помогали организациям и ИП быстро и правильно ориентироваться в нормативных требованиях, относящихся к сфере их деятельности, а не порождали еще большее непонимание. Этот вопрос они обсудили в рамках состоявшейся 1 июля на площадке ПМЮФ-2022 сессии на тему: "Реформа контроля: придумал – объясни!".
Напомним, тема необходимости проведения ревизии разъяснительных документов была актуализирована в феврале текущего года в ходе проведения Президентом РФ Владимиром Путиным встречи с членами Общероссийской общественной организации "Деловая Россия". Один из участников мероприятия – предприниматель, основатель IT-компании "Эвотор" Андрей Романенко – отметил, что несмотря на успешное проведение регуляторной гильотины, направленной на актуализацию нормативных правовых актов, используемых при проведении госконтроля (надзора), остался целый пласт документов, которые не носят нормативно-правового характера, но при этом имеют большое значение, так как разъясняют действующие законодательные предписания. По большей части речь идет о так называемых "ведомственных письмах", которые в силу своей юридической природы не подлежат "гильотине", но относятся к широкому кругу предпринимателей. Эксперт попросил главу государства поспособствовать в проведении ревизии систем существующих ведомственных писем, их проверки и отмены тех, которые уже устарели, а также в формировании реестра актуальных разъяснений.
Владимир Путин поддержал эту идею и в перечень поручений по итогам встречи с членами "Деловой России", адресованных Правительству РФ, включил, помимо прочего, поручение при участии общественных объединений предпринимателей провести анализ изданных федеральными органами исполнительной власти документов разъяснительного характера, а также рассмотреть вопрос о создании публичного реестра таких документов и его регулярной актуализации.
Как изменился порядок информирования юрлиц и ИП по вопросам соблюдения обязательных требований можно узнать из Сравнительного анализа законов о госконтроле: федеральных законов от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ и от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ в системе ГАРАНТ. Получите полный доступ на 3 дня бесплатно!
Надо сказать, что работа в этом направлении уже идет полным ходом – о первых ее результатах на площадке ПМЮФ-2022 рассказал Директор департамента регуляторной политики и оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России Александр Литвак. Так, по итогам первичной инвентаризации по состоянию на май текущего года уже было выявлено более 200 разъяснений, большинство из которых выпущено Минтрансом России (92 документа), Росаккредитацией (28), ФАС России (21), Росздравнадзором (18) и Минздравом России (14) – но эксперты уверены, что на самом деле их гораздо больше.
Для удобства мониторинга все разъяснения разделены на две группы:
- официальные разъяснения, выпущенные в рамках нормативно установленных полномочий;
- разъяснения, выпущенные вне нормативно установленных полномочий.
К первой группе относятся разъяснения по Закону № 247-ФЗ и предусмотренные отраслевым законодательством (например, п. 5 ч. 2 ст. 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции", п. 5 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и т. п.). В эту же группу можно включить и руководства по соблюдению обязательных требований, которые рассматриваются как один из способов информирования контролируемых лиц о процедуре соблюдения обязательных требований, правах и обязанностях контролируемых лиц, полномочиях контрольно-надзорных органов и их должностных лиц, иных вопросах соблюдения обязательных требований. Такие руководства выпускаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими полномочия по государственному контролю (надзору), и касаются всех актов, поднадзорных данному субъекту. В руководства включаются пояснения относительно способов соблюдения обязательных требований, примеры их соблюдения, рекомендации по принятию контролируемыми лицами конкретных мер для обеспечения соблюдения обязательных требований. Их контролируемые лица могут применять на добровольной основе (ч. 5-7 ст. 14 Закона № 247-ФЗ).
В свою очередь, вторая группа разъяснений включает письма и рекомендации, размещаемые на официальных сайтах госорганов – начиная от инструктивных писем, внутренних писем, адресованных территориальным органам, и заканчивая информационными сообщениями на сайте. Например, в части писем в территориальные управления возникает вопрос – являются ли они разъяснениями обязательных требований или нет? "По факту, когда ведомство готовит письмо и говорит своим территориальным управлениям, как им действовать, оно предопределяет последующее поведение хозяйствующего субъекта", – считает представитель Минэкономразвития России.
Как пояснил эксперт, работа в рамках "гильотины разъяснений" предполагает несколько этапов, реализация которых намечена в этом году:
- инвентаризация ведомствами действующих разъяснений (до 1 июля);
- оценка разъяснений на заседаниях рабочей группы по трем критериям – полномочия на выдачу разъяснений, актуальность разъяснений, содержание разъяснений (до 1 сентября);
- уточнение нормативных правовых актов, формирование новых разъяснений и их размещение в федеральной государственной информационной системе разъяснений обязательных требований (к 15 ноября текущего года).
Очевидно, что наиболее трудоемким среди указанных этапов будет второй – ведь именно по результатам оценки действующих разъяснений они будут классифицированы на четыре группы: разъяснения, которые нужно сохранить при условии, что они актуальны и выпущены в соответствии с полномочиями; разъяснения, которые необходимо признать недействующими или отменить; разъяснения, которые следует переиздать в новом формате в соответствии с Законом № 247-ФЗ; нормативные акты, нуждающиеся в корректировке. На этом же этапе по просьбе заинтересованных лиц может быть принято решение о формировании новых разъяснений, если у бизнеса имеются недопонимания и вопросы в части актуальных обязательных требований.
Итогами всей этой работы, к которой привлечены порядка 45 федеральных органов исполнительной власти, должны стать:
- исключение неактуальных разъяснений;
- выпуск новых актуальных документов;
- решение вопроса о необходимости и целесообразности изменения нормативного регулирования, то есть корректировки действующих нормативных правовых актов.
"Качество нормативных правовых актов, по факту, должно быть таким, чтобы выпуск разъяснений в принципе не требовался. Это была бы идеальная картина. При этом на практике мы видим, что бизнес сам зачастую просит выдать разъяснение в связи с неопределенностью той или иной нормы", – отметил Александр Литвак. С этим тезисом согласился Руководитель аппарата Счетной палаты РФ Вячеслав Витушкин, который отметил: "Законы должны формулироваться так, чтобы они были понятны". Он добавил, что разъяснения все равно потребуются, так как правовые тексты могут быть доступны только лицам, которые обладают соответствующими знаниями. Но он призвал максимально стараться формулировать требования так, чтобы потом не приходилось их разъяснять. Эксперт тоже обратил внимание на растущее количество разъяснений и практику выпуска "разъяснений на разъяснения", которая еще больше усложняет восприятие норм права хозяйствующими субъектами и мешает им работать.
Вместе с тем Александр Литвак видит положительный момент в том, что для формирования разъяснения по определенным вопросам требуется гораздо меньше времени, чем для внесения изменений в нормативный правовой акт, и за счет этого предприниматели могут оперативно получить ответы на интересующие их вопросы. В этом проявляется польза разъяснений. Но, с другой стороны, наличие вопросов у субъектов, применяющих правовые нормы, может говорить и о наличии дефектов нормотворчества, поэтому здесь нужно правильно расставлять акценты. Эту точку зрения разделяет и доцент кафедры административного и финансового права ФГБОУ ВО "Санкт-Петербургский государственный университет" Екатерина Дмитрикова – она считает, что если чего-то не хватает в нормативном акте, то это можно компенсировать в разъяснениях при условии, что это не требует создания нового правила.
"Надо принять как данность: без разъяснений никуда по очень простой причине – жизнь неизмеримо богаче языка, тем более языка закона. Если вы пишете очень детально в законе, вы замучаетесь его править, если вы пишете кратко, у вас должна быть большая практика или судебная доктрина", – заметил еще один участник мероприятия – эксперт в области цифрового права Антон Лебедев. Он привел один пример из Уголовного кодекса. "Статья 105 УК РФ – убийство, то есть умышленное причинение смерти другому человеку. Очень кратко, очень понятно, проблема только заключается в том, что в юридическом университете вам будут полгода рассказывать, что значит "умышленное", что значит "причинение", что значит "смерти" и что значит "другой человек", потому что есть развитая доктрина, и есть миллион случаев, когда ты не можешь применить казалось бы абсолютно ясную норму", – заключил эксперт.
Кроме того, участники дискуссии призывают подумать над тем, чтобы:
- сократить или исключить практику выпуска совместных разъяснений федеральных органов исполнительной власти;
- проверить правоприменительную практику на предмет наличия таких старых норм и разъяснений, отмена которых привела бы к нарушению прав субъектов;
- найти баланс между нормативным регулированием и разъяснением, не породив задвоения разъяснений;
- сформировать определенный базовый стандарт подготовки разъяснений, где будет прописано, каким общим требованиям они должны соответствовать независимо от той сферы, в которой выпускаются.
В заключение сессии были озвучены результаты запущенного в ходе проведения дискуссии опроса по вопросу: "Разъяснения – это необходимый инструмент для регулирования?". Исследование показало, что 50% респондентов не видят необходимости в выпуске разъяснений, поскольку считают, что обязательные требования должны быть сформулированы четко, чтобы их не надо было разъяснять. При этом 29% выразили противоположную точку зрения, еще 21% посчитали, что разъяснения уместны, поскольку сформулировать обязательные требования четко не получится и нужен особый подход к каждому объекту.
Само обсуждение вопроса о применении документов разъяснительного характера участники сессии признали очень важным, отметив, что оно показывает стремление к более точечному восприятию регулирования, а, следовательно, и готовность к тому, чтобы сделать госконтроль (надзор) максимально понятным и эффективным. Также эксперты призвали подумать над постепенным переводом госконтроля (надзора) в цифровую плоскость и в ближайшее время заняться разработкой стандартов цифрового контроля (надзора), дополнительно проработав при этом полномочия контрольно-надзорных органов.
