Станислав Бычков: "Мы ведем серьезную работу по подготовке рекомендаций, которые помогут контролерам выявлять и правильно квалифицировать нецелевое, неэффективное и неправомерное использование бюджетных средств"

В конце 2021 и начале 2022 года в федеральные стандарты внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (далее – ВГФК) был внесен ряд заметных поправок. О том, что сделано, и о том, какая работа в плане правового регулирования и методологического обеспечения органов ВГФК ведется в настоящее время, нам рассказал Станислав Сергеевич Бычков, заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России.

Действительно, определенные федеральным стандартом процедуры позволяют органу контроля не рассматривать возражения объекта контроля, представленные с нарушением срока. Тем не менее, это правило ни в коем случае не должно применяться формально. Напротив, при наличии возможности такие возражения все же должны быть приняты во внимание руководителем органа контроля. В конце концов, его основная задача на этом этапе состоит в принятии грамотного и обоснованного решения по результатам контрольного мероприятия. Этому же, кстати, способствует и весьма значительный срок для рассмотрения материалов – 50 рабочих дней.

На уровне бюджетного законодательства понятие "ущерб, причиненный публично-правовому образованию" и в самом деле не определено. Тем не менее, рамочное понятие ущерба, пусть и в контексте убытков, содержится в ст. 15 ГК РФ, и оно вполне может использоваться и для целей контроля в финансово-бюджетной сфере. В этой связи, по мнению Минфина России, острой необходимости для введения в БК РФ самостоятельного понятия ущерба, причиненного публично-правового образованию, в настоящее время нет.

Минфином России совместно с Казначейством России и с учетом позиции Счетной палаты Российской Федерации ведется серьезная работа по разработке рекомендаций по оценке действий объектов контроля в целях подтверждения признаков нецелевого, неэффективного и неправомерного использования бюджетных средств.

Предполагается, что эти рекомендации станут своего рода инструкцией, помогающей контролерам выявлять и правильно квалифицировать случаи причинения ущерба публично-правовым образованиям, в том числе вследствие нецелевого или неэффективного использования бюджетных средств.

Именно так. Рекомендации по оценке действий объектов контроля станут основой для методических документов по отдельным направлениям контрольной деятельности.

В частности, в настоящее время на стадии согласования находятся методические рекомендации по проведению проверок предоставления и использования субсидий АУ и БУ. Это будет руководство для контролеров о том, как такие контрольные мероприятия программировать и проводить. Там рассматриваются, скажем, вопросы определения предметов и объектов контрольного мероприятия, перечня основных вопросов для изучения по каждому предмету (объекту), перечня контрольных действий по каждому вопросу. Особое внимание будет уделено особенностям квалификации выявленных нарушений, а также определению мер реагирования.

Аналогичные методические рекомендации разрабатываются и в части проведения проверок предоставления и использования МБТ.

Кстати, методические рекомендации по составлению и представлению отчетности о результатах контроля уже вышли (приказ Минфина России от 1 декабря 2021 г. № 540).

Это один из наиболее актуальных и дискуссионных вопросов. Конечно, БК РФ ориентирован, прежде всего, на участников бюджетного процесса, именно они должны предусматривать в заключаемых с учреждениями соглашениях меры ответственности за использование средств с нарушением действующего законодательства.

Более того, если исходить из положений все той же ст. 15 ГК РФ, то надо признать, что ущерб публично-правовому образованию в принципе не может возникать из расходов, произведенных учреждением за счет предоставленной ему субсидии.

Поэтому представляется, что этот вопрос должен решаться исключительно на уровне соглашений о предоставлении субсидий. Никаких требований сверх принятых по соглашению обязательств учреждению предъявлено быть не может, в том числе и со стороны контролеров. Если соглашение никаких условий о необходимости возврата неправомерно израсходованных средств не содержит, то, надо полагать, правовых оснований для направления в адрес учреждения предписания не имеется.

Юридические лица, получающие из бюджетов субсидии и не являющиеся при этом автономными (бюджетными) учреждениями, действительно проверяются только одновременно с ГРБС или же по итогам проверки главного распорядителя.

Однако аналогичного требования в части контроля за деятельностью автономных (бюджетных) учреждений нет. Такие учреждения являются самостоятельными объектами контроля и, без сомнения, могут проверяться независимо от своего учредителя, в адрес которого, тем не менее, следует направлять копии представлений и предписаний для принятия необходимых управленческих решений.

В самом деле, понятие "неправомерное использование бюджетных средств" нигде строго не определено. В то же время вполне можно исходить из того, что "нецелевка" и неэффективное использование бюджетных средств являются частными (хоть и не единственными) случаями неправомерного использования. И если с "нецелевкой" все более или менее понятно – административная ответственность за нее предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ, то с неэффективным использованием бюджетных средств все несколько сложнее.

С одной стороны, к неэффективному использованию может приводить нарушение вполне конкретных правовых норм (например, в части формирования НМЦК, за что также предусмотрена административная ответственность). С другой – средства могут быть использованы участником бюджетного процесса в полном соответствии с требованиями закона, но без соблюдения принципа экономности или результативности. И все же, по существу, речь так или иначе идет о нарушении положений ст. 34 БК РФ, что и позволяет считать такие случаи неэффективным использованием бюджетных средств. Разумеется, выявлять, квалифицировать и доказывать подобные нарушения проверяющим гораздо сложнее.

Согласно уже упоминавшимся рекомендациям неправомерным использованием бюджетных средств предлагается также считать любые случаи их использования с причинением ущерба публично-правовому образованию или с риском причинения ущерба.

Федеральные стандарты требования о разработке подобных планов не содержат. Более того, на это, в общем-то, "заточено" направляемое по результатам контрольного мероприятия представление, в котором, собственно, и отражается, что и в какие сроки должен сделать объект контроля. В этой связи необходимость "плодить" какие-то дополнительные документы, не предусмотренные законодательством и стандартами, совершенно отсутствует.

На самом деле установлением виновных лиц должен заниматься сам орган контроля. Если он этого не сделал, то соответствующее требование, обращенное в адрес объекта контроля, выглядит, мягко говоря, весьма странно. Аналогичным образом привлечение работников к дисциплинарной ответственности относится к компетенции руководителя объекта контроля, орган контроля к этому отношения не имеет. Однако у органа контроля, бесспорно, есть обязанность по привлечению виновных лиц к административной ответственности.

Безусловной необходимости в этом нет, все зависит исключительно от темы конкретного контрольного мероприятия. Если в ходе мероприятия не предполагается изучение вопросов, связанных с ведением учета, то нет никаких оснований для проверки деятельности централизованной бухгалтерии. В ином случае включение ЦБ в план в качестве объекта контроля видится целесообразным: так, примечание к ст. 15.15.6 КоАП РФ четко определяет, что административная ответственность возлагается на должностных лиц, осуществляющих полномочия по ведению учета. Иными словами, если требования к учету нарушены работниками ЦБ, то и отвечать за это будут именно они. При этом форма контроля в отношении ЦБ (камеральная, выездная или встречная проверка) определяется по усмотрению органа контроля.

На уровне федеральных стандартов этот вопрос однозначно не решен. Следовательно, допустимы оба варианта: план может формироваться как в виде единого документа, так и по каждому из передавших полномочия администраторов в отдельности. Тем не менее, выбранный вариант необходимо четко зафиксировать в ведомственном (внутреннем) акте главного администратора бюджетных средств, осуществляющего полномочия по внутреннему финансовому аудиту.

В этом же документе, кстати, целесообразно урегулировать вопросы взаимодействия внутренних аудиторов с исполнителями бюджетных процедур: все-таки работа аудитора не должна быть "кабинетной", он должен непосредственным образом содействовать надлежащему исполнению администратором бюджетных средств своих полномочий.