Налоговый мониторинг – новый уровень отношений между инспекцией и компанией

В 2015 году налоговый мониторинг стал новой формой налогового контроля (Федеральный закон от 4 ноября 2014 г. № 348-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации"). Но нормативно-правовая база, регламентирующая порядок проведения такого мониторинга, продолжает пополняться и в настоящее время. Так, в частности, утверждены новые формы документов для проведения налогового мониторинга (приказ ФНС России от 21 апреля 2017 г. № ММВ-7-15/323@ "Об утверждении форм документов, используемых при проведении налогового мониторинга, и требований к ним"; далее – приказ ФНС России от 21 апреля 2017 г. № ММВ-7-15/323@). Об особенностях данного института, существующих проблемах и перспективах его развития рассказали заместитель руководителя ФНС России Даниил Егоров и заместитель начальника Управления камерального контроля ФНС России Марина Крашенинникова.

Даниил Егоров: Расскажу одну довольно забавную историю, которая произошла в 2010 или в 2011 году. К нам приехали представители Всемирного банка, чтобы оценить наши бизнес-процессы и определить, насколько мы отвечаем его представлениям о моделях контроля. Я докладывал по контрольной работе, очень бодро и яростно рассказывал про администрирование крупнейших налогоплательщиков: "Вы знаете, мы в прошлом году крупнейшим налогоплательщикам доначислили столько-то, но в этом году мы им еще доначислили столько-то". Мне казалось, было чем бравировать, ведь это показатели эффективности, с которыми мы живем. А в конце они задали мне такой вопрос: "А они что, вас не слушают что ли?". Я тогда не был способен ответить на него – действительно доначисления производились плательщикам, которые по идее должны отвечать самым верхним уровнем комплаенса. Это заставило серьезно задуматься. И тут как раз удачно получилось, что мы съездили в Голландию, и коллеги нам показали, как они перешли на новую модель горизонтального мониторинга, причем она у них менее стабильна с точки зрения правового института, потому что это не кодифицированная модель, но при этом достаточно гибкая для развития.

Я боялся, что мы запустим налоговый мониторинг, а в наших реалиях окажется, что это довольно уязвимый институт. Ведь формально проверок нет, доначислить налоги некому, все идет в спокойном режиме и даже результат называется "мотивированное мнение" – как-то слишком мягко. Здесь очень важно отдать должное, в том числе коллегам из блока досудебного аудита – многие поверили в этот проект и его запустили. И в итоге сегодня мы имеем кодифицированную систему, которой, честно говоря, похвастаться могут единицы. Мы можем говорить о том, хорошо это или плохо, но это стабилизированный правовой институт, что очень важно с точки зрения правоотношений.

Даниил Егоров: Когда мы посмотрели на процессы взаимодействия с крупнейшими налогоплательщиками, нам стало абсолютно очевидно, что вряд ли удастся добиться модели, при которой все учетные данные перейдут к нам, и мы сможем через централизованное хранение обрабатывать их. Дело в том, что на какой бы аспект ты ни указал в декларации крупнейшему налогоплательщику – жди потока документов. Для нас это тоже не радость – получать вагон документов, хранить их, обрабатывать, делать выводы... Теперь по сути меняется обработка потоков данных – идет очень серьезная перестройка вообще любых процессов в организациях, и в том числе в контролирующих. Налоговый мониторинг предполагает отсутствие контроля в том понимании, в котором он был до сегодняшнего дня.

Мы выстраиваем новую модель взаимоотношений с налогоплательщиком – общаемся и понимаем, как устроен его бизнес, какие у него рутинные процедуры, какие процедуры автоматизированы, какие – нет, какие у него система внутреннего контроля, способ обработки данных и каким способом мы получаем эти данные. На все эти процессы мы смотрим удаленно и делаем выводы. Принципиальная задача – научиться выставлять требования к налогоплательщику и понимать его систему внутреннего контроля. Если мы понимаем, что процессы прозрачные, то обрабатывать груды документов не имеет никакого смысла. Именно этому и предстоит научиться коллегам из блока налогового мониторинга в инспекции. Это просто архисложная задача – перестроиться, это очень серьезный вклад в обучение и, если хотите, в мироощущение, поскольку наиболее сильные люди в мониторинге, конечно, из выездных налоговых проверок, которые работали с первичными документами.

Теперь у инспектора должно быть другое мировоззрение, он не как охотник зашел в организацию и атакует со всех сторон, а планомерно и равномерно оценивает каждый отдельный из институтов, каждый отдельный регистр, аналитику, отчетность, формирование первичных документов, где есть рисковые операции. Это разные вещи. И, конечно, нельзя так просто сказать, что мы с завтрашнего дня изменим систему. К этому нужно будет подходить совместно с налогоплательщиками и иметь с ними одинаковое представление о том, что такое адекватная налоговая политика, адекватный учет, адекватные требования по внутреннему контролю. Иначе мы будем говорить на разных языках.

Даниил Егоров: Пока в налоговом мониторинге участвует 21 организация, но понятно, что их будет больше.

Марина Крашенинникова: Добавлю, что все участники налогового мониторинга 2016 года стали участниками и 2017 года, никто из них, скажем так, не передумал. Это для нас очень важно.

Марина Крашенинникова: Наверное, для многих участников не совсем прозрачна процедура вступления в налоговый мониторинг. Налогоплательщик должен соответствовать критериям, определенным в Налоговом кодексе [ч. 3 ст. 105.26 НК РФ. – ГАРАНТ.РУ], и вместе с заявлением о вступлении представить нам регламент информационного взаимодействия, а также документы об осуществлении внутреннего контроля. В отношении этих двух документов у нас уже разработаны требования – есть зарегистрированный в Минюсте России и опубликованный приказ, который утверждает требования к регламенту информационного взаимодействия (приказ ФНС России от 21 апреля 2017 г. № ММВ-7-15/323@). Также сейчас на регистрации в Минюсте России находится приказ об утверждении требований к организации системы внутреннего контроля, мы надеемся, что в ближайшей перспективе этот документ будет принят.

При обращении к нам налогоплательщиков мы практикуем проведение вступительного интервью, в котором часто спрашиваем о том, что вообще мотивирует их на проведение мониторинга. Мы выделили четыре основных причины, которые, как правило, называют организации. Это необходимость оптимизации издержек, связанных с налоговыми проверками, и сокращения объема документов, которые представляются в ответ на требования налогового органа. Также налогоплательщики указывают на необходимость снижения резервов, связанных с неопределенными налоговыми позициями, и еще один мотиватор, достаточно существенный, – быстрое закрытие налогового периода и достижение ранней определенности.

Марина Крашенинникова: После того, как налоговый орган выносит решение о проведении налогового мониторинга, он создает рабочую группу, в которую включает специалистов из разных подразделений, а она формирует уже план проведения налогового мониторинга. Потом эта группа разрабатывает детальную программу проверки по каждому виду налогов. По результатам проверки формируется заключение и потом мы пытаемся оценить, насколько эффективен этот режим налогового администрирования для налогоплательщика. Сейчас готовятся рекомендации по проведению налогового мониторинга – проект документа только частично видели налоговые органы и не видели еще, к сожалению, налогоплательщики. Его цель – стандартизировать процессы и мероприятия налогового контроля, которые у нас проводятся в рамках налогового мониторинга. Документом определен перечень контрольных мероприятий в разрезе налогов, сборов и страховых взносов, план проведения мониторинга, то есть описание этапов его проведения, требования к продолжительности этапов, к достаточности контрольных мероприятий. Также будут определены формы и порядок формирования отчетности о результатах контрольных мероприятий.

Даниил Егоров: Вообще была первоначальная идея, которая нам, к сожалению, не удалась – это совместные семинары налоговых инспекций и представителей компаний, вовлеченных в налоговый мониторинг. Мы планировали на них рассказывать, как организовывается система учета, внутреннего контроля, чтобы люди вместе по сути погружались в одну среду. Пока нам это не удалось, это минус, и вообще идейно было бы правильно, чтобы сначала люди прошли через обучение, а потом уже мы бы разработали правила и алгоритмы – как будет происходить взаимодействие в рамках налогового мониторинга. Но так или иначе мы готовим рекомендации и естественно будем обсуждать это с коллегами – участниками мониторинга. Мы также параллельно пытаемся сделать коммуникативное окошко, чтобы выкладывать данные для участников мониторинга. То есть от налогового органа компания получит логичные и понятные стандарты, мы думаем над тем, чтобы стабилизировать этот институт через личные кабинеты налогоплательщиков на сайте ФНС России. Такое поручение у меня есть непосредственно от руководителя.

Марина Крашенинникова: В общем-то есть четыре основных аспекта, на которые мы внимательно смотрим. Соответствие критериям НК РФ – это понятно, далее – окружение налогоплательщика, то есть участие в консолидированной группе налогоплательщиков и сведения о взаимозависимых лицах. Важным аспектом для нас является соблюдение законодательства о налогах и сборах, то есть та история, которую уже накопил налогоплательщик, например, какие у него были открыты вопросы с налоговым органом, все ли вопросы урегулированы, есть ли какие-то судебные дела, есть ли что-то на стадии досудебного обжалования. И четвертый важный момент, на который мы тоже обращаем внимание, – это техническая готовность к взаимодействию. Речь идет о возможности предоставить онлайн-доступ к своей информационной системе либо представить какую-либо аналитическую витрину данных. Это такие основные моменты, которые определяют готовность налогоплательщика к переходу в этот режим.

Марина Крашенинникова: При подготовке к вхождению в налоговый мониторинг есть три основных аспекта, на которых организации нужно сосредоточиться. Первый момент – это регламент информационного взаимодействия, достаточно большой документ, который полностью определит в будущем порядок взаимодействия организации с налоговым органом. Второй большой важный документ – это положение о системе внутреннего контроля, которое в дальнейшем определит, как вы построите систему налогового контроля совместно с вашим налоговым органом. И третий существенный аспект, мы просим организации заранее об этом задумываться, – это планируемые запросы мотивированного мнения, направляемые организацией, те проблемные вопросы, которые она собирается урегулировать при вступлении в налоговый мониторинг.

Даниил Егоров:  Безусловно, мы говорим об удаленном доступе и отказе от истребования документов. Речь идет о том, что мы можем при необходимости через регистры попасть в первичку. Но к сожалению, сегодня первичная документация составляется на бумажных носителях, которые потом надо сканировать и вкладывать в учетную систему. Все понимают, что это уже для сегодняшнего дня анахронизм. Следовательно, придется вкладываться в развитие института электронного обмена документами, чтобы организации было комфортно сразу первичные документы загружать в учетные системы. Получается, что у нас налоговый мониторинг еще и является движком стабилизации института электронных документов.

Сегодня мы запустили по сути вариативную модель налогового мониторинга, когда можно получить данные удаленно через оператора электронного документооборота, либо создать условия, когда инспектор имеет доступ к витрине данных, где по определенному алгоритму выкладывается нужная информация, либо допустить инспектора удаленно непосредственно в учетную систему. Мы специально развиваем разные способы коммуникации, чтобы понять, какие из них выживут в конкуренции.

Марина Крашенинникова:  Приоритетным для нас является удаленный доступ к информационной системе, будь то система бухгалтерского учета или аналитическая витрина. Классический обмен данными через телекоммуникационные каналы связи и операторов электронного документооборота никто не отменял, но работа через оператора опять приводит к тому, что налоговый орган работает с файлами и у него отсутствуют те функциональные возможности по обработке больших объемов информации, которые есть у организации.

Даниил Егоров:  Определение налоговым органом того, насколько серьезно нужно погружаться в данные налогоплательщика базируется на матрице рисков, которая обрабатывается как налогоплательщиком, так и налоговым органом. Учитываются, к примеру, риски некорректного определения налоговой базы, неполноты отражения доходов, необоснованного применения льготы. А наиболее существенными можно назвать риск участия в схеме уклонения от налогообложения, риск получения необоснованной налоговой выгоды и риск неправомерного возмещения налога из бюджета. Наряду с налоговыми рисками мы принимаем во внимание несколько других блоков, в частности, экономические условия (валютные риски, риски изменения цен на бирже), организационную структуру и бизнес-модель (риски операций с сомнительными контрагентами, риски ценообразования в группе взаимозависимых лиц).

Марина Крашенинникова: К моменту анализа матрицы рисков и контрольных процедур налогоплательщика мы имеем достаточно комплексное представление о том, какие риски вообще могут реализоваться. Мы проверяем, насколько полно идентифицированы риски налогоплательщика в отношении самого себя, просим налогоплательщика при этом ранжировать риски, чтобы оценить их уровни, смотрим описание контрольных процедур и их практическую выполнимость, насколько они регламентированы внутренними документами корпорации. Последнее показывает, что все процедуры действительно выполняются, и кто-то несет ответственность за их выполнение. Также мы обращаем особое внимание на уровень автоматизации контрольных процедур – это очень важно. Уровень автоматизации говорит о том, что контрольная процедура будет исполнена независимо от того, какой сотрудник придет или не придет на работу, то есть мы убираем влияние субъективного человеческого фактора. Это важный шаг, который необходимо осуществлять вообще до совершения каких-либо мероприятий в рамках налогового мониторинга.

Мы пытаемся инкорпорировать риск-ориентированный подход до достаточно детального уровня и смотреть прежде всего операции, которые действительно рисковые, а не проверять все целиком.

Даниил Егоров:  Если мы работаем с институтом выездной налоговой проверки, то получается четыре с лишним года, а срок налогового мониторинга составляет год и девять месяцев. Однако, что касается мотивированного мнения, сегодня мы не удовлетворены своей работой по нему. Оно составляется очень медленно – 115 дней, скорость должна быть другой. Для этого безусловно есть причины, потому что вся система притирается к модели, в которой мы не должны писать "таким образом, смотрите статью такую-то". В мотивированных мнениях должно быть ясно, как необходимо учесть ту или иную операцию, сделку. Но эти сроки необходимо сократить, для этого мы разрабатываем регламент взаимодействия в рамках формирования мотивированных мнений.

Марина Крашенинникова: Действительно, по срокам составления мотивированного мнения идет нарушение, но с обеих сторон – и налогового органа, и налогоплательщика, потому что в рамках рассмотрения мотивированных мнений 46 дней у нас уходит на то, чтобы дозапросить документы у налогоплательщика для рассмотрения запроса. Это тоже много, с учетом того, что организация, предоставляя запрос, вроде как уже должна все документы изначально подготовить. Кроме того, несмотря на то, что мотивированное мнение выносится налоговым органом, некоторые вопросы, по которым идет запрос, напрямую не регулируются службой. Например, по одному из запросов Банк России уже 89 дней формирует свою позицию, и здесь мы целиком зависим от сроков его ответа. Есть небольшая коллизия – сроки прописаны в НК РФ [ч. 5 ст. 105.26 НК РФ. – ГАРАНТ.РУ], а у других органов исполнительной власти этих сроков нет. Безусловно, заставить их дать нам ответ в течение 30 дней мы не можем. Данный вопрос мы тоже пытаемся урегулировать, но проблема есть, и к ней нужно быть готовым.

Даниил Егоров: Предстоит обсудить, нужна ли стандартная процедура захода налогового органа в данные налогоплательщика и нужен ли стандарт налогового файла. Если поймем, насколько это необходимо в работе, требования к стандартному файлу появятся ориентировочно к III кварталу 2018 года. Совсем интересное отдаленное будущее – сертификация данных учетных систем. То есть если мы проверили, как работает какая-то сертифицированная учетная система, то претензии у нас могут быть только к самим себе, если она работает по тем стандартам, по которым сертифицирована.

Мы также планируем рейтинговать участников налогового мониторинга, это будут данные, по которым налогоплательщики увидят, на каком уровне они находятся и где им еще можно что-то совершенствовать, чтобы подняться на следующий уровень. Более того, мы думаем над тем, чтобы и для налоговых органов со стороны налогоплательщиков создать такие модели. Чтобы нас налогоплательщики тоже оценивали и показывали, где к нам есть вопросы, где у нас недоработки – по межрегиональным инспекциям или по центральному аппарату. Тогда две стороны смогут иметь обратную связь для понимания, в каких блоках мы будем совершенствоваться. В отношении себя мы также естественно будем делать систему рейтинга, чтобы инспекции видели, за счет каких процедур и институтов можно модель улучшить.

У нас в работе рекомендации по оценке эффективности налогового мониторинга (III квартал 2017 года). От этого зависит целеполагание, иначе будем находиться под риском разного понимания целей и задач этого института. Также мы готовим рекомендации по составлению запросов для мотивированного мнения (I квартал 2018 года) и рекомендации по проведению налогового мониторинга (IV квартал 2017 года).