Новости и аналитика Правовые консультации Госзакупки 15 мая 2019 года между заказчиком и организацией в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) заключен контракт на оказание услуг по вывозу жидких бытовых отходов. Срок оказания услуг - с 01.01.2021 по 31.12.2021. Исполнитель с 01.01.2021 повысил тариф (тариф не регулируемый) на вывоз жидких бытовых отходов, в связи с чем исполнителю стало невыгодно осуществлять услуги по ранее установленному тарифу. Вправе ли исполнитель отказаться от исполнения обязательств по контракту, руководствуясь ст. 782 ГК РФ? В случае одностороннего отказа исполнителя (ст. 782 ГК РФ) обязан ли заказчик потребовать полного возмещения убытков? Что подразумевается под убытками? В случае одностороннего отказа исполнителя (ст. 782 ГК РФ) вправе ли заказчик заключить новый контракт по п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ (с использованием Единого агрегатора торговли в случае состоявшейся закупочной сессии) с этим же исполнителем по аналогичному предмету контракта, но на большую сумма контракта (по новым тарифам), если контракт финансируется за счет федерального бюджета?

15 мая 2019 года между заказчиком и организацией в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) заключен контракт на оказание услуг по вывозу жидких бытовых отходов. Срок оказания услуг - с 01.01.2021 по 31.12.2021. Исполнитель с 01.01.2021 повысил тариф (тариф не регулируемый) на вывоз жидких бытовых отходов, в связи с чем исполнителю стало невыгодно осуществлять услуги по ранее установленному тарифу.
Вправе ли исполнитель отказаться от исполнения обязательств по контракту, руководствуясь ст. 782 ГК РФ? В случае одностороннего отказа исполнителя (ст. 782 ГК РФ) обязан ли заказчик потребовать полного возмещения убытков? Что подразумевается под убытками? В случае одностороннего отказа исполнителя (ст. 782 ГК РФ) вправе ли заказчик заключить новый контракт по п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ (с использованием Единого агрегатора торговли в случае состоявшейся закупочной сессии) с этим же исполнителем по аналогичному предмету контракта, но на большую сумма контракта (по новым тарифам), если контракт финансируется за счет федерального бюджета?

Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:
1. В описанных обстоятельствах оснований для одностороннего отказа исполнителя от исполнения контракта не усматривается.
2. Взыскание убытков, определяемых в каждом конкретном случае отдельно в соответствии с общими принципами, определенными гражданским законодательством, является правом, а не обязанностью заказчика. Однако отказ от такого взыскания в описанной ситуации может быть квалифицирован как нарушение финансовой дисциплины.
3. Заключение после расторжения контракта аналогичного контракта с тем же контрагентом может быть квалифицировано как фактическое изменение условий (цены) контракта в случае, не предусмотренном законом.

Обоснование вывода:
1. Согласно ч. 19 ст. 95 Закона N 44-ФЗ поставщик, подрядчик, исполнитель (далее также - контрагент) вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом РФ для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, если в контракте было предусмотрено право заказчика на односторонний отказ от исполнения контракта. Иными словами, право контрагента на односторонний отказ от исполнения контракта возникает, если контрактом предусмотрено такое право для заказчика, даже если условие о наличии этого права у контрагента в контракте отсутствует.
Следует учитывать указание ч. 19 ст. 95 Закона N 44-ФЗ, что решение об одностороннем отказе от исполнения контракта может быть принято только по основаниям, предусмотренным для этого Гражданским кодексом РФ. При этом нормы Гражданского кодекса РФ предусматривают возможность одностороннего отказа как на основании ненадлежащего исполнения другой стороной своих обязательств по договору (п. 1 ст. 463, п. 2 ст. 475, п. 2 ст. 480, п. 2 ст. 715 ГК РФ), так и без какого-либо обоснования (ст. 717, п. 1 ст. 782 ГК РФ) - так называемый "безмотивный" отказ. Таких оснований, как "рост цен (тарифов)" или "утрата выгодности исполнения договора", законодательством не предусмотрено.
Однако из чч. 20-22 ст. 95 Закона N 44-ФЗ, регулирующих порядок реализации права контрагента на односторонний отказ от договора и указывающих на то, что соответствующее решение контрагента должно быть отменено, если в течение 10 дней после уведомления о нем заказчика последний устранит нарушения условий контракта, послужившие основанием для принятия указанного решения, следует однозначный вывод о том, что речь идет об одностороннем отказе именно вследствие нарушения заказчиком своих обязательств по контракту.
Это подтверждается и разъяснениями государственных органов. Они давались в отношении одностороннего отказа от контракта заказчика, однако с учетом того, что соответствующее право контрагента является "зеркальным" по отношению к этому праву заказчика, а чч. 10, 11, 14 ст. 95 Закона N 44-ФЗ, регулирующие порядок реализации этого права заказчиком, абсолютно аналогичны чч. 20-22 ст. 95 Закона N 44-ФЗ, полагаем, что эти разъяснения верны и в отношении контрагента. Так, в совместном письме Минэкономразвития России и ФАС России от 18.02.2016 NN 324-ЕЕ/Д28и, АЦ/9777/16 рекомендуют включать в проект контракта перечень случаев одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта, являющихся основаниями, предусмотренными Гражданским кодексом РФ для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств. При этом приведенные в письме примеры случаев одностороннего отказа относятся к нарушениям контрагентом своих обязательств по контракту. А в письме ФАС России от 12.03.2019 N ИА/18794/19 прямо указано, что Закон N 44-ФЗ допускает возможность одностороннего отказа от исполнения контракта исключительно в связи с нарушением контрагентом обязательств по контракту.
Из пп. 14, 15 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утвержден Президиумом ВС РФ 28.06.2017) можно сделать вывод, что той же позиции придерживается Верховный Суд РФ.
2. Относительно убытков Закон N 44-ФЗ отдельных указаний не содержит, а потому следует обратиться к Гражданскому кодексу РФ, на нормах которого в том числе основан этот Закон (ч. 1 ст. 2 Закона N 44-ФЗ).
Понятие убытков раскрывается в п. 2 ст. 15 ГК РФ, который выделяет в них две категории:
- реальный ущерб - расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества;
- упущенная выгода - неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено.
Убытки, составляющие реальный ущерб, в зависимости от их характера, подтверждаются договорами, сметой (калькуляцией), заключением эксперта, отчетом оценщика и другими документами. Возмещению подлежат не только уже фактически произведенные, но и предстоящие расходы, находящиеся в причинной связи с нарушением (п. 13 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 N 25).
При определении размера упущенной выгоды учитываются предпринятые кредитором для ее получения меры и сделанные с этой целью приготовления, а также любые другие доказательства возможности извлечения соответствующих доходов (п. 4 ст. 393 ГК РФ, п. 3 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2016 N 7).
При этом ни Гражданский кодекс РФ, ни Закон N 44-ФЗ не указывают, что взыскание убытков является обязанностью лица, чье право было нарушено, в данном случае - заказчика. Однако мы не можем исключить, что отказ заказчика от взыскания убытков в данном случае не будет квалифицирован финансовыми контролирующими органами как нарушение финансовой дисциплины, дающее основание для применения к виновным лицам мер дисциплинарной или даже административной ответственности.
3. Что касается заключения нового контракта с тем же лицом, с которым ранее был заключен расторгнутый контракт, то формально законодательство такую возможность не ограничивает.
Однако следует иметь в виду, что закупки у единственного контрагента однородных товаров, работ, услуг в правоприменительной практике иногда характеризуют как "дробление закупки с целью уйти от конкурентных процедур". В связи с этим контролирующие органы могут рассматривать несколько заключенных контрактов с единственным контрагентом как одну закупку, в отношении которой заказчиком выбран ненадлежащий способ определения контрагента, что квалифицируется как административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ (постановление УФАС по Республике Мордовия от 31.05.2017 N 336, постановление УФАС по Тамбовской области от 13.07.2016 N АП2-93/16). Эта точка зрения может быть поддержана и судом (постановления АС Восточно-Сибирского округа от 01.11.2016 N Ф02-6064/16, АС Уральского округа от 26.08.2016 N Ф09-8787/16, АС Северо-Кавказского округа от 19.07.2017 N Ф08-4516/17). При этом очевидно, что несколько договоров, заключенных с одним контрагентом, должны рассматриваться как притворные сделки, которые совершены с целью прикрыть другую сделку - единый договор на общую сумму и которые сами по себе ничтожны в силу п. 2 ст. 170 ГК РФ. В силу той же нормы к сделке, которую стороны действительно имели в виду, с учетом ее существа и содержания применяются относящиеся к ней правила. Напомним, что сделка - действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ).
В этом контексте мы не можем исключить, что в описанной ситуации контролирующими органами может быть применен тот же подход: сделки по расторжению одного контракта и заключению нового, аналогичного, могут быть рассмотрены как притворные, прикрывающие другую сделку - увеличение цены изначально заключенного и притворно расторгнутого контракта. Поскольку такой случай увеличения цены не предусмотрен законом, это может повлечь административную ответственность, предусмотренную чч. 4 и 5 ст. 7.32 КоАП РФ.
Однако должны заметить, что нам не удалось найти официальных разъяснений или материалов правоприменительной практики по данному вопросу. Поэтому описанная возможность оценивается нами как потенциальный риск.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Серков Аркадий

Ответ прошел контроль качества

12 февраля 2021 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг.