Новости и аналитика Аналитические статьи КС РФ vs. ЕСПЧ, или Как на практике реализуется приоритет Конституции РФ перед решениями Cтрасбургского суда

КС РФ vs. ЕСПЧ, или Как на практике реализуется приоритет Конституции РФ перед решениями Cтрасбургского суда

КС РФ vs. ЕСПЧ, или Как на практике реализуется приоритет Конституции РФ перед решениями Cтрасбургского судаВ июле прошлого года КС РФ принял очень важное постановление – о возможности неисполнения решений ЕСПЧ в том случае, если они основаны на таком истолковании Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которое противоречит Конституции РФ (Постановление КС РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П). К концу года право Суда на рассмотрение дел о возможности исполнения решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека было закреплено законодательно – с 15 декабря 2015 года вступила в силу соответствующая глава XIII.1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Недавно КС РФ реализовал данное право на практике и признал невозможным исполнение Постановления ЕСПЧ от 4 июля 2013 г. по делу "Анчугов и Гладков против России" (Постановление КС РФ от 19 апреля 2016 г. № 12-П; далее – Постановление). Рассмотрим, по какому вопросу так кардинально разошлись мнения судов.

 

Фабула дела

Конституция РФ закрепляет право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через представителей, в том числе путем участия в выборах. При этом прямо установлено, что ряд лиц – недееспособные, а также содержащиеся в местах лишения свободы – не имеют права избирать и быть избранными (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ). Именно это положение обжаловали в ЕСПЧ граждане РФ С.Б. Анчугов и В.М. Гладков (далее – заявители). 

Как подать жалобу в ЕСПЧ и каким должно быть ее содержание, узнайте из материала "Обращение в Европейский Суд по правам человека" Домашней правовой энциклопедии интернет-версии системы ГАРАНТ.
Получите бесплатный доступ на 3 дня!
Получить доступ

Заявители не смогли проголосовать на выборах депутатов Госдумы, проводившихся 7 декабря 2003 года и 2 декабря 2007 года, и президентских выборах 26 марта 2000 года, 14 марта 2004 года и 2 марта 2008 года, а второй заявитель также не смог принять участие в дополнительных парламентских выборах, проводившихся в избирательном округе по его месту жительства 5 декабря 2004 года, поскольку на момент проведения всех этих выборов находились в исправительной колонии и тюрьме соответственно (мера наказания, назначенная обоим заявителям – лишение свободы на срок 15 лет). По их мнению, установленный Конституцией РФ абсолютный запрет на участие в выборах осужденных к лишению свободы граждан является нарушением ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция), согласно которой государства – участники Конвенции обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти. В связи с этим заявители и обратились в ЕСПЧ.

 

Позиция ЕСПЧ

Как отмечается в Постановлении, ЕСПЧ в своей прецедентной практике придерживается концепции "подразумеваемых ограничений" права на свободные выборы, закрепленного в ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции, что предполагает достаточно широкую свободу усмотрения государств – участников Конвенции при его регулировании на национальном уровне (абз. 6 п. 2 Постановления). Тем не менее ЕСПЧ неоднократно подчеркивал, что хотя в каждой стране избирательная система организована по-своему, государства – участники Конвенции обязаны гарантировать всеобщее избирательное право, а любые его ограничения должны преследовать законную цель и быть пропорциональны ей (Постановление ЕСПЧ от 2 марта 1987 г. по делу "Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии", Постановление ЕСПЧ от 1 июля 1997 г. по делу "Гитонас (Gitonas) и другие против Греции", Постановление ЕСПЧ от 9 апреля 2002 г. по делу "Подколзина (Podkolzina) против Латвии" и др.). 

Допуская возможность соразмерного ограничения избирательных прав лиц, осужденных к лишению свободы, ЕСПЧ указывает на два варианта такого ограничения. Первый – на основании соответствующего судебного решения, принимаемого при наличии очевидной и достаточной связи между санкцией, обстоятельствами конкретного дела и поведением лица. Так, в 2005 году ЕСПЧ признал нормы законодательства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, лишающие всех содержащихся в местах лишения свободы осужденных права избирать независимо от длительности срока наказания и характера или тяжести совершенных правонарушений, а также личных характеристик совершивших их граждан, несовместимыми со ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции (Постановление ЕСПЧ от 6 октября 2005 г. по делу "Хёрст (Hirst) против Соединенного Королевства" (№ 2)). В обосновании такой позиции ЕСПЧ ссылался, в частности, на рекомендацию Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) о возможности лишения политических прав только по решению суда (подпункт "d" пункта 1.1 Руководящих принципов относительно выборов, 2002 год). Прямое указание на то, что решение о лишении заключенных права голоса должно приниматься в индивидуальном порядке судом, содержится также в Постановлении ЕСПЧ от 8 апреля 2010 г. по делу "Фродль (Frodl) против Австрии" и Постановлении ЕСПЧ от 23 ноября 2010 г. по делу "Гринс и М.Т. (Greens & M.T.) против Соединенного Королевства". 

Однако в более поздних решениях ЕСПЧ говорится и о втором варианте возможного ограничения избирательных прав, а именно – на основании закона, но при соблюдении требований соразмерности и дифференцированности. Так, например, нормы итальянского законодательства, предусматривающие запрет на участие в выборах лиц, совершивших определенные виды преступлений против государства или правосудия, а также преступления, наказание за которые – лишение свободы на три года и более, были признаны не нарушающими требования Конвенции об обеспечении свободного волеизъявления народа при выборе органов законодательной власти (Постановление ЕСПЧ от 22 мая 2012 г. по делу "Скоппола (Scoppola) против Италии" (№ 3)). 

Рассматривая дело заявителей, ЕСПЧ указал, что оно похоже на дело Хёрста против Соединенного Королевства. По мнению суда, в России аналогичным образом все лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы, лишаются права на участие в выборах независимо от длительности срока наказания, характера или тяжести совершенных ими преступлений и конкретных обстоятельств их совершения. При этом ЕСПЧ согласился с данными по делу объяснениями властей РФ о том, что такое ограничение преследует цели поощрения гражданской ответственности и уважения верховенства права, а также обеспечения надлежащего функционирования и сохранения гражданского общества и демократического режима, но указал, что оно не может рассматриваться как пропорциональное. Суд, в частности, подчеркнул: учет российскими судами при назначении наказания всех обстоятельств дела, включая характер и степень общественной опасности преступления и личность подсудимого, прямо не гарантирует того, что они принимают во внимание и тот факт, что соответствующее наказание повлечет лишение избирательных прав осужденного. Также ЕСПЧ отметил, что утверждение властей РФ об ограниченном количестве российский граждан, которые лишаются права на участие в выборах в связи с лишением свободы, не подтверждается никакими конкретными цифрами, тогда как по данным заявителей около 734 300 заключенных были лишены избирательных прав в силу ч. 3 ст. 32 Конституции РФ

Довод о том, что дело заявителей существенно отличается от дела Хёрста, поскольку в России ограничение избирательных прав находящихся в местах лишения свободы граждан предусмотрено Конституцией РФ, принятой всенародным голосованием, а не законом, принятым парламентом, как в Соединенном Королевстве, ЕСПЧ принял к сведению. Однако он отметил, что все нормы законодательства государств – участников Конвенции вне зависимости от их вида попадают в сферу конвенционного контроля. 

ЕСПЧ постановил, что действующее российское законодательство не обеспечивает гарантированное ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции право заявителей на голосование, и – учитывая сложность внесения изменений в Конституцию РФ – предложил России как ответчику по делу решить, возможно ли достигнуть соблюдения этого права за счет некой формы политического процесса или истолкования Конституции РФ компетентными органами, в первую очередь – КС РФ.

 

Позиция КС РФ

При решении вопроса о возможности исполнения постановления ЕСПЧ по рассматриваемому делу (с соответствующим обращением в КС РФ обратился Минюст России), а также закрепленной в нем обязанности обеспечить дифференцированное ограничение активного избирательного права граждан, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда, КС РФ основывался на смысле ч. 3 ст. 32 Конституции РФ во взаимосвязи с конкретизирующими ее нормативными актами и иными конституционными нормами. 

Суд отметил, что в самой Конституции РФ закреплено правило о непротиворечии ее положений основам конституционного строя России (ч. 2 ст. 16 Конституции РФ). Поэтому запрет, установленный оспариваемой нормой, не может интерпретироваться как нарушающий принципы свободных выборов и всеобщности избирательного права (ч. 3 ст. 3, ч. 1-2 ст. 32, ч. 1 ст. 81 Конституции РФ) или не отвечающий критериям допустимых ограничений конституционных прав и свобод (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Кроме того, поскольку Конституция РФ имеет  в российской правовой системе высшую юридическую силу (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ), международные договоры могут быть подписаны и ратифицированы Россией только в том случае, если их положения не противоречат основам конституционного строя, закрепленным в гл. 1 Конституции РФ, и не влекут ограничение прав и свобод человека и гражданина в том виде, в каком они урегулированы в ее гл. 2. Из этого следует, что на момент принятия и ратификации Конвенции вопросов о ее противоречии Конституции РФ, в частности о несоответствии ч. 3 ст. 32 Конституции РФ и ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции, не возникло, в том числе и у Совета Европы, подчеркнул КС РФ (абз. 4 п. 4.2 Постановления).

Суд также напомнил, что при подготовке проекта Конституции РФ обсуждались разные варианты ограничения избирательных прав лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы по приговору суда, а именно: запрет на участие в выборах соответствующей категории граждан только по специальному предписанию в приговоре суда, лишение права указанных лиц быть избранными при сохранении активного избирательного права, полный запрет на их участие в выборах. В итоге был реализован именно последний вариант, исключающий избирательный подход к ограничению права голоса граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда (абз. 5-6 п. 4.1 Постановления). 

В то же время необходимо четко разграничивать лишение свободы, о котором идет речь в оспариваемой конституционной норме, и ограничение свободы в широком смысле, подчеркнул КС РФ. Под лишением свободы понимается изоляция осужденного от общества путем направления его в колонию-поселение, помещения в воспитательную колонию, лечебное исправительное учреждение, исправительную колонию общего, строгого или особого режима или в тюрьму (ч. 1 ст. 56 УК РФ). Только такой вид наказания, а не арест, содержание в дисциплинарной воинской части и другие наказания, предполагающие определенное ограничение свободы (ст. 44 УК РФ), приводит к лишению осужденного права на участие в выборах. 

Поскольку и в постановлении по рассматриваемому делу, и в постановлении по делу "Скоппола (Scoppola) против Италии" (№ 3) ЕСПЧ отмечал, что преступления, за совершение которых назначается наказание в виде лишения свободы на срок три года и более, являются "достаточно серьезными", чтобы стать основанием для лишения совершивших их лиц избирательного права в силу прямого указания закона, вопрос о несоразмерности установленного Конституцией РФ ограничения права на участие в выборах имеет место только в отношении лиц, совершивших преступление небольшой тяжести. Именно за совершение таких деяний максимальное наказание по российскому законодательству не превышает трех лет лишения свободы (ч. 2 ст. 15 УК РФ). 

КС РФ напомнил, что возможность лишения свободы лиц, совершивших преступления небольшой тяжести, ограничена. Такая мера наказания может применяться либо при наличии отягчающих обстоятельств, либо за совершение трех видов преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков и психотропных веществ (ч. 1 ст. 228, ч. 1 ст. 231, ст. 233 УК РФ), либо в случае, когда лишение свободы предусмотрено в качестве единственного вида наказания за определенное преступление (в действующей редакции УК РФ таких статей нет). Кроме того, она назначается только в случае, если менее строгий вид наказания не сможет обеспечить достижение целей наказания – с  учетом характера и степени общественной опасности деяния и личности виновного, в том числе обстоятельств, смягчающих и отягчающих наказание, а также влияния назначенного наказания на исправление осужденного и на условия жизни его семьи (ч.1 и ч. 3 ст. 60 УК РФ). 

Таким образом, возможность лишения свободы лиц, впервые совершивших преступления небольшой тяжести при отсутствии отягчающих обстоятельств, а, соответственно, и ограничение их избирательных прав практически исключается, отметил Суд (абз. 5 п. 5.2 Постановления). Более того, учет всех конкретных обстоятельств дела и личности осужденного свидетельствует о дифференцированном, а не автоматическом подходе к ограничению его прав. Это, по мнению КС РФ, подтверждается и конкретными цифрами о количестве отбывающих наказание в местах лишения свободы граждан, лишенных права на участие в выборах. По данным Судебного департамента при ВС РФ, в 2015 году за преступления небольшой тяжести были осуждены 342 267 человек, из них к реальному лишению свободы приговорены 36 218 человек (10,58%). 

При этом КС РФ особым образом подчеркнул, что в рассматриваемом деле оба заявителя были осуждены к 15 годам лишения свободы, а значит их права, гарантированные ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции, не могут быть признаны нарушенными, поскольку такое наказание, согласно вышеизложенной позиции ЕСПЧ, позволяет ограничивать право на участие в выборах.

 

***

Таким образом, КС РФ признал невозможным исполнение Постановления ЕСПЧ от 4 июля 2013 г. по делу "Анчугов и Гладков против России" в части, предполагающей внесение изменений в российское законодательство, которые позволили бы ограничивать в избирательных правах не всех осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда. 

В то же время Суд подчеркнул, что федеральный законодатель вправе оптимизировать систему наказаний, например, перевести определенные режимы отбывания лишения свободы в альтернативные виды наказаний, которые также будут заключаться в принудительном ограничении свободы осужденных, но без лишения их избирательных прав. Так, КС РФ предлагает подумать о том, чтобы сделать отдельным видом наказания, на который не распространяется предусмотренное ч. 3 ст. 32 Конституции РФ ограничение, отбывание наказания в колониях-поселениях, тем более что и в настоящее время содержащиеся в таких колониях осужденные имеют гораздо больше прав по сравнению с теми, кто отбывает наказание в иных местах лишения свободы: жить со своими семьями, работать, заочно учиться в вузах и др. 

Источник: ГАРАНТ.РУ

Документы по теме:

Читайте также:

Предлагается пополнить перечень случаев, в которых допускается голосование вне избирательных участков
Такую возможность могут предоставить лицам, находящимся под домашним арестом.

ЕСПЧ признал право работодателя контролировать переписку сотрудников в рабочее время

ЕСПЧ признал право работодателя контролировать переписку сотрудников в рабочее время
Суд счел, что работодатель вправе знать, чем занимается его сотрудник в рабочее время.