Реализация промышленной политики: старт дан?

В последние годы одной из основных тенденций государственного управления в сфере экономики стало стратегическое планирование экономической политики. Так, в 2008 году была принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее – Концепция) (распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р). Доля промышленных предприятий, осуществляющих технологические инновации, согласно Концепции, должна возрасти с 13% в 2007 году до 40-50% к 2020 году.

Однако лишь к середине нынешнего десятилетия были выработаны необходимые для роста промышленного производства программные документы. Катализатором этому послужил один из "майских" указов президента, подписанных в 2012 году, который конкретизировал цели и задачи в сфере промышленной политики (Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 "О долгосрочной государственной экономической политике"). К числу принятых документов относятся Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", а также государственные программы "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" (постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 328) и "Развитие науки и технологий на 2013-2020 годы" (постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 301).

Наконец, в последний день 2014 года был принят профильный закон, призванный комплексно стимулировать промышленный рост (Федеральный закон № 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации"; далее – Закон). Документ вступил в силу 30 июня текущего года.

Каким получится новый закон

По своей структуре и содержанию Закон является рамочным, многие его положения подразумевают принятие конкретизирующих нормативных актов.

Главной задачей Закона является развитие промышленного потенциала России и обеспечение конкурентоспособности выпускаемой продукции (ст. 1, п. 1 ст. 3 Закона). Причем стимулирующие меры не будут применяться к производителям алкоголя и табачных изделий (ч. 2 ст. 2 Закона).

В качестве одной из основных целей промышленной политики определено формирование высокотехнологичной, конкурентоспособной промышленности, обеспечивающей переход экономики от экспортно-сырьевого типа развития к инновационному (п. 1 ч. 1 ст. 4 Закона). Среди задач, на решение которых направлен Закон, обращают на себя внимание увеличение выпуска продукции с высокой долей добавленной стоимости, поддержка экспорта такой продукции и обеспечение технологической независимости национальной экономики (п. 5, п. 8 ч. 2 ст. 4 Закона).

Примечательно, что в сферу правового регулирования Закона попали не только промышленники и уполномоченные государственные, а также муниципальные органы, но и организации, осуществляющие стимулирующие меры в сфере промышленности. Для обозначения таких организаций в Законе предусмотрен отдельный термин "инфраструктура поддержки деятельности в сфере промышленности". К инфраструктуре поддержки могут относиться как коммерческие, так и некоммерческие организации, а также государственные фонды развития промышленности и аналогичные фонды с государственным участием. В то же время правовой статус организаций, входящих в состав инфраструктуры поддержки, Законом напрямую не определен.

Обращает на себя внимание тот факт, что определение промышленности дано в Законе на основании классификации, содержащейся в ОКВЭД, и включает в себя помимо отраслей обрабатывающей промышленности еще и добывающую промышленность, предприятия сферы обеспечения электрической энергией, газом и паром, водоснабжения и водоотведения и т. д. (п. 2 ст. 3 Закона). Таким образом, поддержку смогут получить не только производители товаров.

Кто будет определять промышленную политику?

В связи с рамочным характером Закона Правительство РФ и органы государственной власти различных уровней наделяются рядом полномочий в сфере формирования и реализации промышленной политики. Так, правительство уполномочено на осуществление стратегического планирования в сфере промышленности (п. 1 ч. 1 ст. 6 Закона). Кроме того, кабмину предстоит утвердить порядок применения мер стимулирования, в том числе требований к инвестиционным проектам, реализация которых дает право на получение до 2025 года льгот по налогам и сборам (п. 3 ч. 1 ст. 6 Закона).

Помимо этого, правительство отвечает за создание государственной информационной системы промышленности (далее – ГИС), посредством которой будет обеспечиваться экономический мониторинг развития отраслей промышленности (п. 4 ч. 1 ст. 6 Закона). В ГИС планируется аккумулировать информацию о состоянии промышленности и прогнозе ее развития, о субъектах деятельности в сфере промышленности, прогнозах и фактическом выпуске основных видов промышленной продукции, об объемах ее импорта в Россию и т. д. Непосредственным обеспечением функционирования ГИС будет заниматься Минпромторг России (постановление Правительства РФ от 19 июня 2015 г. № 608 "О внесении изменений в Положение о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации"). Помимо обеспечения функционирования ГИС Минпромторг России также отвечает за ежегодную подготовку и опубликование в средствах массовой информации доклада о состоянии и развитии промышленности и мерах по ее стимулированию (п. 1 ч. 3 ст. 6).

Субъекты федерации, в свою очередь, наделены следующими полномочиями:

• принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов (п. 1 ч. 1 ст. 7 Закона);
• разработка и реализация осуществляемых за счет средств региональных бюджетов региональных научно-технических и инновационных программ (п. 2 ч. 1 ст. 7 Закона);
• установление дополнительных требований к индустриальным паркам, промышленным кластерам (п. 5 ч. 1 ст. 7 Закона) и т. д.

К слову, в ряде субъектов федерации на протяжении последних лет были приняты и уже действуют региональные нормативные акты, направленные на развитие промышленности.

Органы местного самоуправления получили полномочия использовать средства местных бюджетов в целях стимулирования промышленности (ст. 8 Закона).

Финансовая поддержка промышленников

Закон предусматривает различные меры реальной поддержки и стимулирования развития промышленности, включая как особенности применения существовавших до принятия закона мер, так и новые механизмы (гл. 2 Закона). Формы стимулирования определены в ч. 1 ст. 9 Закона. Следует отметить, что этот перечень не является исчерпывающим, а порядок применения ряда стимулирующих мер установлен отраслевыми актами федерального законодательства (Бюджетным кодексом РФ, НК РФ и т. д.).

Финансовая поддержка, очевидно, станет основным и самым востребованным из предусмотренных законом форм стимулирования промышленности, однако предусмотрены и дополнительные инструменты – например, поддержка в развитии кадрового потенциала (ст. 10, ст. 15 Закона).

Законом установлено, что финансовая поддержка может предоставляться в форме бюджетного субсидирования и налоговых льгот. При этом при предоставлении субсидий наряду с положениями, предусмотренными п. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, могут устанавливаться дополнительные особенности, такие как:

• проведение конкурса с оценкой использования предоставляемых средств при определении получателя субсидий;
• наложение штрафов на получателей субсидий при недостижении ими установленных при предоставлении субсидий показателей ;
• предоставление целевых субсидий на создание или модернизацию промышленной инфраструктуры, а также на освоение производства (п. 1-3 ч. 2 ст. 10 Закона). Кроме того, законодательством могут быть установлены иные особенности предоставления субсидий.

Следует отметить, что уже с января 2014 года из федерального бюджета выделяются субсидии российским организациям, реализующим новые комплексные инвестпроекты по приоритетным направлениям гражданской промышленности (постановление Правительства РФ от 3 января 2014 г. № 3). За счет этих средств компании смогут компенсировать часть затрат на уплату процентов по кредитам, полученным на инвестпроекты в 2014-2016 годах. Субсидии предоставляются предпринимателям, общая стоимость инвестиционных проектов которых составляет от 150 млн до 5 млрд руб. (подп. "г" п. 3 Правил предоставления субсидий, утвержденных постановлением Правительства РФ от 3 января 2014 г. № 3). Помощь предоставляется при условии победы инвестиционного проекта в конкурсе, который проводится дважды в течение года. Проекты-победители включаются в специальный перечень, формируемый Минпромторгом России. В настоящий момент для участия в программе отобраны 112 инвестиционных проектов – с их списком можно ознакомиться на официальном сайте ведомства. Так, субсидии уже выделяются для реализации проектов в сфере высокотехнологичной деревообработки, производства детских игрушек, станкостроения и других.

Законом предусмотрено также финансирование инвестиционных проектов за счет средств государственных фондов развития промышленности, входящих в состав инфраструктуры поддержки. Предполагается, что такие фонды будут оказывать поддержку в виде предоставления займов, грантов, взносов в уставный капитал, финансовой аренды (лизинга) и т. д. (ч. 4 ст. 11 Закона).

Фонд развития промышленности начал свою работу еще до принятия Закона, в 2014 году. За счет его средств осуществляется льготное софинансирование проектов, направленных на разработку новой высокотехнологичной продукции, техническое перевооружение и создание конкурентоспособных производств на базе наилучших доступных технологий. Фонд предоставляет на конкурсной основе целевые займы по ставке 5% годовых сроком до семи лет в объеме от 50 млн до 700 млн руб. По состоянию на 3 июля с момента его создания в Фонд поступило 1009 заявок на реализацию проектов на общую сумму 385 млрд руб., а выдано займов на сумму 5 млрд руб.

Фонд установил ряд требований к предприятиям-заемщикам:

• они должны иметь положительную кредитную историю;
• сумма займа должна быть обеспечена чистыми активами заявителя или предоставленным обеспечением, например, гарантией банка;
• финансируемый проект должен быть направлен на внедрение передовых технологий, создание новых продуктов или организацию импортозамещающих производств.

При этом, фонд не предоставляет займы иностранным компаниям и компаниям с офшорной "пропиской", за исключением компаний, имеющих статус национального производителя и заключивших специальный инвестиционный контракт.

Специальный инвестиционный контракт

Новой для российского права формой взаимодействия государства и инвесторов, желающих создать, модернизировать либо освоить в России производство определенной промышленной продукции, стал специальный инвестиционный контракт (ст. 16 Закона). В рамках такой формы сотрудничества органы власти обязуются предоставить инвесторам налоговые льготы, а также гарантии от неблагоприятных изменений действующего законодательства (за исключением норм, принимаемых во исполнение международных договоров и актов Евразийского экономического союза) в течение срока действия контракта. Этим предполагается сократить непроизводственные издержки производителей, связанные с запуском и модернизацией производства и повысить конкурентоспособность цены произведенной продукции.

Как показывает зарубежная практика, подобная форма сотрудничества бизнеса и государства зарекомендовала себя положительно. По данным Минпромторга России, за 10 лет существования аналогичного механизма (с 1995 по 2005 годы) в Венгрии, эта страна по объему иностранных инвестиций на душу населения вышла на первое место среди стран Центральной и Восточной Европы. А после введения подобных стимулирующих мер в Китае годовой объем фактически вложенных прямых инвестиций за семь лет вырос более чем в 10 раз – с $4,4 млрд в 1991 году до $45,5 млрд в 1998 году.

Порядок заключения и типовая форма контрактов утверждены Правилами заключения специальных инвестиционных контрактов (далее – Правила) (постановление Правительства РФ от 16 июля 2015 г. № 708). Контракт заключается на срок выхода инвестиционного проекта на запланированные показатели, увеличенный на пять лет, но не более чем на 10 лет с момента заключения контракта (п. 3 Правил). При этом инвестор должен вложить в проект не менее 750 млн руб. (или представить документы о привлечении соответствующих инвестиций либо кредитный договор) (подп. "а" п. 4 Правил). Помимо Российской Федерации сторонами по контракту могут выступать ее субъекты и муниципалитеты. Отметим, что НК РФ содержит закрытый перечень из 15 регионов, на территории которых могут быть реализованы инвестиционные проекты со специальными условиями налогообложения (например, для инвесторов предусмотрены специальные правила проведения выездных налоговых проверок, льготы по налогу на прибыль, НДПИ и т. д.) (ст. 25.8 НК РФ). Так, инвестиционные проекты могут быть осуществлены в Бурятии, Якутии, Тыве, Хакасии, Хабаровском, Приморском краях, Амурской, Иркутской, Сахалинской областях и т. д. Таким образом, до внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство выполнение обязательств по налоговым льготам для инвесторов всеми без исключения субъектами федерации остается под вопросом.

Специальный инвестиционный контракт должен включать следующие условия:

• срок действия;
• характеристики продукции, производство которой создается или модернизируется;
• перечень мероприятий по созданию или модернизации производства;
• объем инвестиций;
• перечень мер стимулирования (льготы, преференции и т. д.), которые применяются в отношении инвестора в течение срока действия контракта;
• порядок контроля исполнения обязательств инвестором и предоставления отчетности.

Вместе с заявлением о заключении контракта предприниматель должен предоставить в Минэкономразвития России следующие документы:

• документы, подтверждающие вложение инвестиций (кредитный договор, предварительный кредитный договор или иные документы);
• перечень необходимых мер стимулирования;
• перечень обязательств инвестора и привлеченных лиц;
• необходимые сведения о проекте, такие как характеристики планируемой к выпуску продукции, планируемые целевые показатели проекта, количество создаваемых рабочих мест и т. д. (подп. "б" – "г" п. 4 Правил).

После рассмотрения представленных документов Минэкономразвития России в 30-дневный срок должно направить в специальную межведомственную комиссию по оценке возможности заключения контрактов предварительное заключение о соответствии документов Правилам (п. 9 Правил). Комиссия в течение 60-дневного срока должна решить вопрос о возможности заключения специального инвестиционного контракта на предложенных инвестором условиях и направить свое решение и проект контракта в Минэкономразвития России, на которое возлагаются обязанности по подписанию контракта (п. 12, п. 14 Правил).

Если инвестор не выполнит обязательства по контракту, ему придется возместить государству причиненный ущерб, а также сумму налогов, неуплаченных в результате действия льгот. Если же контракт не будет исполнен по вине государства, то инвестор получит право на возмещение убытков и получение неустойки в пределах расходов, которые он понесет для замещения утраченных стимулирующих мер (ч. 8 ст. 16 Закона).

Заместитель директора Фонда развития промышленности Сергей Вологодский рассказал порталу ГАРАНТ.РУ о планах по участию Фонда в реализации специальных инвестиционных контрактов. Предполагается, что Фонд может стать оператором по организации и координации работы по заключению контрактов с промышленными предприятиями. Несмотря на то, что необходимые нормативно-правовые акты еще не утверждены, бизнес заинтересовался возможностями инвестконтрактов. В Фонд уже поступило около 10 предварительных предложений на заключение контрактов от промышленных предприятий, занятых в области автомобилестроения и производства автокомпонентов, фармацевтики, лесопромышленного и химического комплексов. Все проекты связаны с повышением уровня локализации производства на территории России, ряд проектов направлен на импортозамещение. Предприниматели, реализующие проекты в рамках специальных инвестиционных контрактов, подчеркивает Сергей Вологодский, в качестве одной из мер стимулирования также смогут получить льготный заем Фонда развития промышленности на сумму до 700 млн руб. под 5% годовых при соответствии проектов критериям отбора.

Аналогичные специальным инвестиционным контрактам правовые режимы в настоящее время действуют в различных отраслях промышленности. Например, льготами пользуются предприятия, осуществляющие промышленную сборку автомобилей (Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 190-ФЗ "О некоторых мерах государственной поддержки отдельных категорий производителей моторных транспортных средств, их узлов и агрегатов"). А также предприятия деревообрабатывающей промышленности (постановление Правительства РФ от 30 июня 2007 г. № 419 "О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов").

МНЕНИЕ

Иван Тер-Матеосянц, член Комитета по промышленному развитию ТПП РФ, член Экспертного совета Комитета Госдумы по промышленности:

"Во-первых, строго говоря, перечисленные в Законе меры поддержки и стимулирования действовали и до его принятия. Прямое финансирование инновационных проектов тоже существовало, однако действующая в настоящее время в России система предоставления финансовой поддержки инновационных процессов неэффективна. Оценка перспективности развития отдельных секторов промышленности основывается на их финансовых и объемных показателях, поэтому государственную поддержку получают, в основном, глобальные многомиллиардные проекты, или предприятия стратегически важных отраслей – энергетики, станкостроения, автомобилестроения, космонавтики, оборонно-промышленного комплекса. А до таких узких секторов промышленности, как, например, производство трубопроводной арматуры, никакая поддержка не доходит. А, во-вторых, никто не задумывается, что несмотря на сравнительно небольшую долю такой продукции в капитальных затратах на строительство, например, атомного энергоблока (2-3%), до 30% отказов этих энергоблоков происходят по вине именно арматуры. И не всегда потому, что она некачественная – дело в том, что на одном энергоблоке установлено порядка 25-27 тыс. ее единиц. И за счет этой массовости влияние трубопроводной арматуры на бесперебойность работы энергоблока оказывается таким значимым. Поэтому государству важно в том числе обеспечить межотраслевое взаимодействие производителей и потребителей, чтобы участники технологических цепочек прогнозировали, что и в каком объеме они собираются строить или реконструировать, хотя бы в пяти-семилетней перспективе. Тогда производители смогут эффективно управлять загрузкой производственных мощностей, а также своевременно и в нужном объеме формировать запасы сырья и материалов, что должно положительно отразиться на себестоимости и качестве продукции".

---

Чем еще государство поможет промышленникам

Помимо финансовых мер, Законом предусмотрены также и иные меры стимулирования, которые можно охарактеризовать как факультативные, направленные на создание предпосылок развития промышленности, прежде всего инновационного.

Так, поддержка научно-технической и инновационной деятельности субъектов промышленности предполагает, в том числе, организацию государственного оборонного заказа на наукоемкие работы (п. 1 ст. 12 Закона). А в ходе реализации инвестиционных проектов предусматривается государственное финансирование научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (п. 2 ст. 12 Закона). Кроме того, предполагается применение преференций в закупках инновационной продукции (п. 4 ст. 12 Закона). Следует отметить, что в Законе не дается определения таким используемым в его тексте терминам, как "инновационная продукция" и "инновационная деятельность", что может негативно сказаться на ходе применения его положений.

Потребности промышленности в информационно-консультационной поддержке (ст. 13 Закона) государство планирует удовлетворить посредством возможностей ГИС, однако Законом предусмотрены и иные формы такой поддержки. Например, за счет средств государственной казны может быть профинансировано издание специальных информационных материалов, содержащих экономическую, правовую, производственно-технологическую информацию, необходимую для производства промышленной продукции, а также информацию в области маркетинга, а органы государственной власти и местного самоуправления будут оказывать содействие в проведении выставок, ярмарок и конференций (п. 1-2 ч. 2 ст. 13 Закона).

В законе предусмотрена также поддержка развития кадрового потенциала предприятий в том числе за счет предоставления учебно-методической и научно-педагогической помощи (ст. 15 Закона). Поддержка в области внешнеэкономической деятельности может быть оказана также путем предоставления экспортерам таможенных льгот, финансовой и имущественной помощи в целях страхования от предпринимательских и политических рисков и т. д. (ст. 17 Закона)

Наряду с поддержкой предприятий-производителей товаров Закон предусматривает меры, направленные на развитие промышленной инфраструктуры и углубление уровня промышленной интеграции. В качестве основных форм территориального развития промышленности Закон называет создание индустриальных парков и промышленных кластеров, деятельность которых также будет простимулирована.

Взгляд экспертов

В целом специалисты сходятся во мнении о наличии в законе как позитивных, так и негативных моментов. Как пояснил порталу ГАРАНТ.РУ председатель Совета директоров ГК "РУСКОМПОЗИТ", член президиума генсовета "Деловой России" Сергей Фахретдинов, к сильным сторонам Закона можно отнести распространение мер поддержки на предприятия, не являющиеся резидентами индустриальных парков и кластеров (в отличие от первоначального варианта документа). Закон, добавляет он, содержит достаточно гибкое понятие промышленной деятельности и дает возможность зафиксировать условия реализации проектов в рамках специального инвестиционного контракта. В то же время, отмечает эксперт, Закон имеет узкие места, снижающие его эффективность, такие, как перекос в сторону поддержки новых производств, без учета потребностей действующих промышленных предприятий, которые уже сейчас формируют бюджет и выпускают инновационную продукцию. Также в Законе отсутствуют критерии оценки эффективности проводимой промышленной политики.

Иван Тер-Матеосянц отмечает отсутствие в принятом варианте Закона ряда важных предложений, выдвигавшихся на этапе обсуждения законопроекта. Так, по его мнению, документ нуждается в положениях о подготовке правительством ежегодного доклада о достигнутых показателях развития промышленности. Обойден вниманием вопрос об учреждении Совета по промышленности при Президенте РФ, в который должны были войти представители отраслевых союзов и ассоциаций. Кроме того, было бы правильным закрепить в законе обязательное участие отраслевых некоммерческих союзов и ассоциаций в выборе нуждающихся в поддержке инвесторов, и оценке эффективности ее использования, уточняет эксперт.

Помимо этого, по мнению экспертов, слабо продуманы особенности поддержки отдельных отраслей промышленности. Отдельного внимания удостоен лишь оборонно-промышленный комплекс (гл. 4 Закона). Одновременно закон обходит вниманием такой важный вопрос, как закрепление принципов определения приоритетных направлений развития отечественной промышленности.