Новости и аналитика Аналитические статьи Подводные камни закона о лицензировании деятельности управляющих компании в сфере ЖКХ

Подводные камни закона о лицензировании деятельности управляющих компании в сфере ЖКХ

Подводные камни закона о лицензировании управляющих компании в сфере ЖКХ1 сентября вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 255-ФЗ (далее – Закон), предусматривающий ужесточение требований к организациям, которые занимаются управлением многоквартирными домами. Так, с 1 января 2015 года для них вводится административная ответственность, в частности, за нарушение правил осуществления предпринимательской деятельности в данной сфере, а с 1 мая 2015 года они смогут работать только на основании лицензии. Для этих целей Жилищный кодекс РФ дополнен новым разделом. При этом изменения не затронут ЖСК и ТСЖ.

Предпосылки принятия Закона очевидны: ЖКХ – одна из самых проблемных сфер. По данным заместителя председателя Комитета Госдумы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Александра Сидякина, 57% обращений поступающих в государственные органы, содержат жалобы, которые связаны именно с ЖКХ. Похожая ситуация наблюдается и в Общественной палате РФ – более 50% обращений также касаются этой темы. Если учесть, что по статистике Минстроя России порядка 80% жилья обслуживается управляющими организациями, то "виновник" всех бед становится очевиден.

По данным этого же министерства, в 2013 году государственными жилищными инспекторами было проведено более 240 тыс. проверок. Из них только 5 тыс. носили плановый характер, а остальные проводились по заявлениям граждан, недовольных работой управляющих организаций. Как отметил заместитель Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ Андрей Чибис, благодаря Закону с рынка могут уйти около 15% управляющих компаний (всего их в России около 16 тыс.). Оставшиеся же за счет лицензирования подвергнутся тщательному учету и надзору со стороны государства.

"С помощью лицензирования мы проведем "генеральную уборку" среди управляющих компаний. Сегодня в России сложился "серый" рынок управления жильем. Достоверное количество компаний никто не знает. А ведь через них проходит ежегодно более 1 трлн руб. Введя лицензирование, мы пересчитаем все управляющие компании страны. Любой собственник сможет увидеть всю достоверную информацию о своей управляющей компании в специальном федеральном реестре на сайте Минстроя России", – заявил он.

Между тем, у многих экспертов есть претензии к принятому Закону. Некоторые из них, например председатель комиссии ОП РФ по развитию социальной инфраструктуры и ЖКХ Игорь Шпектор, указывают на существенные недоработки и противоречия в самом документе. Другие же, в частности председатель Комитета Госдумы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Галина Хованская, считают, что лицензирование деятельности управляющих компаний с учетом текущего уровня коррупции недопустимо в принципе и негативно скажется на конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг. 

 

Проблема выдачи лицензий

Лицензии управляющим организациям будут выдавать органы государственного жилищного надзора на основании решения лицензионной комиссии субъекта РФ. Не менее чем 1/3 ее членов должна быть представлена саморегулируемыми организациями, общественными объединениями, иными некоммерческими организациями, осуществляющим общественный жилищный контроль. Данная норма призвана обеспечить объективность принятия решения о выдаче лицензий (ст. 201 Жилищного кодекса РФ).

Стоит отметить, что на данный момент Минстроем России подготовлен проект Методических указаний о порядке формирования и деятельности лицензионной комиссии, которые несколько расширяют упомянутые положения1. Так, предполагается, что создаваться комиссии будут распоряжением или приказом высшего должностного лица субъекта РФ. Рекомендуемое число членов – не более 20 человек, из них представителей органов государственной власти региона – не более 30%, а остальные члены – от профильных саморегулируемых, общественных организаций и муниципальных образований.

С одной стороны тот факт, что решение о выдаче лицензии будет приниматься не только государственным органом, является несомненным плюсом. Однако здесь может возникнуть ряд проблем. Поскольку рекомендации не являются обязательными для исполнения, то субъекты РФ, могут и не соблюдать их положения и ограничиться выполнением базовых требований. Минимальное же количество членов лицензионной комиссии не прописано ни в Жилищном кодексе РФ, ни в рекомендациях. Соответственно есть риск формального подхода к их формированию.

 

    МНЕНИЕ
     

    Александр Козлов

    Александр Козлов, первый заместитель исполнительного директора НП "Национальный центр общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства "ЖКХ Контроль":

    "В методических рекомендациях есть оговорка, что лицензионная комиссия формируется не более чем из 20 человек, но из регионов мы уже получаем ответы, что где-то будет девять человек, где-то семь человек. Такой маленький состав лицензионных комиссий это, наверное, неправильно. Решение о выдаче или аннулировании лицензии должны приниматься наибольшим количеством представителей. Чем больше будет лицензионная комиссия, тем ее решение будет более объективно".


 

При этом председатель профильного комитета ОП РФ Игорь Шпектор считает, что необходимо более конкретно прописать, представители каких организаций должны входить в состав лицензионной комиссии. "Кто может войти в состав лицензионной комиссии? Можно ввести кого угодно, и в результате управляющая компания лишится лицензии. Будет вводить руководитель нужных ему людей и произойдет захват [домов], поэтому нужно внести в Закон, кто должен войти в комиссию", – заявил он. 

По мнению Александра Козлова, в лицензионные комиссии должны в обязательном порядке входить представители крупнейших саморегулируемых организаций, объединяющих управляющие компании в соответствующем субъекте РФ. Данные меры должны обеспечить объективность принимаемых решений о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. 

Кроме того, он высказался за создание апелляционной лицензионной комиссии на федеральном уровне в качестве альтернативы судебному обжалованию решений региональных лицензионных комиссий. Подобная мера должна снизить и коррупционные риски, и сговоры на уровне региона, а также сэкономить время, так как в суде дела могут рассматриваться месяцы или даже годы. 

В свою очередь Галина Хованская считает, что лицензирование деятельности управляющих организаций может привести к переделу рынка и уничтожению конкуренции, что повлечет уход добросовестных компаний. По ее мнению, с учетом имеющегося уровня коррупции, от изменений выгоду получат, прежде всего, аффилированные с государственными органами управляющие организации.  

"Скажите, организация, которая "своя", она лицензию потеряет? Да никогда!" – пояснила Галина Хованская. Кроме того, по ее словам, в основном проблемы управляющих компаний связаны с ресурсоснабжающими организациями.

 

    МНЕНИЕ
     

    Галина Хованская, Председатель Комитета Госдумы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству

    Галина Хованская, председатель Комитета Госдумы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству:

    "Огромное количество жалоб на управляющие организации! Когда анализируешь это, понимаешь, что их "раздевают" и банкротят ресурсоснабжающие организации. ТСЖ даже банкротят – более 100 судебных дел по банкротству ТСЖ. Надо было людям сказать, что мы принимаем меры. Вот приняли меры. Идея красивая – мы уберем с рынка "грязные", непрофессиональные, мошеннические управляющие организации. Однако нужно не только лозунги произносить, а понимать реальную ситуацию".


 

В связи с введением лицензирования помимо непосредственно выдачи разрешительных документов, каждый субъект РФ должен обеспечить ведение реестра лицензии. На федеральном уровне будет функционировать сводный реестр лицензий и реестр дисквалифицированных лиц управляющих организаций (ст. 194 Жилищного кодекса РФ). Также должны быть приняты региональные нормативные акты, сформированы лицензионные комиссий, проведена аттестация должностных лиц управляющих организаций. 

На данный момент Минстрой России разработал проекты необходимых федеральных нормативных актов, однако они пока не приняты и находятся в диапазоне от уведомления о разработке до процедуры оценки регулирующего воздействия (в ходе которой у Минэкономразвития России также возникают замечания). В связи с этим существует риск, что до 1 мая 2015 года не все регионы успеют решить организационные моменты и выдать управляющим организациям лицензии. По словам Галины Хованской, в ходе осенней сессии Госдумы может быть принят закон о переносе срока введения лицензий на 1 сентября 2015 года. 

 

Проблема аннулирования лицензий 

Законом предусматривается две крайних меры воздействия на недобросовестную управляющую организацию. Для начала, она может лишиться права обслуживать конкретные дома, по которым органом государственного жилищного надзора были выявлены нарушения и вынесены предписания об их устранении. Назначение судом административного наказания за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписаний два и более раза в течение календарного года является основанием для исключения таких домов из реестра лицензий субъекта РФ (по решению органа государственного жилищного надзора). 

В подобной ситуации собственники на общем собрании должны заново выбрать способ управления домом (управляющая организация или ТСЖ), иначе орган местного самоуправления сам привлечет новую управляющую организацию на конкурсной основе. Исключение составляют случаи, когда собственники на общем собрании, несмотря на наличие нарушений со стороны управляющей компании, все равно решили сохранить с ней договорные отношения. В такой ситуации она может продолжить обслуживать дом, невзирая на претензии государственного жилищного надзора (ст. 200 Жилищного кодекса РФ). 

Кроме того, предусмотрено аннулирование лицензий управляющей организации в судебном порядке по заявлению органа государственного жилищного надзора (ст. 199 Жилищного кодекса РФ). При этом решение об обращении в суд будут принимать лицензионные комиссии субъекта РФ. Произойти это может в случае, когда из реестра лицензий субъекта РФ исключены дома управляющей компании, общая площадь помещений в которых составляет 15% или более от общей площади помещений всех обслуживаемых ей домов в течение календарного года. В этом случае управляющая организация вообще лишается права осуществлять деятельность по управлению многоквартирными домами.  

По мнению ряда экспертов, нормы, позволяющие исключить дом из реестра лицензий субъекта РФ после невыполнения двух предписаний, являются чрезмерными и могут использоваться как инструмент передела рынка. "Наше мнение – это очень жесткая мера, которая приведет к рейдерству, не секрет, что можно создать условия, при которых лицензия будет отбираться чуть ли не за один день", – считает директор НП "Национальный жилищный конгресс" Татьяна Вепрецкая. Также указанные положения закона могут повлечь массовые отказы управляющих компаний от обслуживания домов, которые находятся в плохом состоянии, так как риск потери лицензии очень высок.

 

    МНЕНИЕ
     

    Галина Хованская, Председатель Комитета Госдумы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству

    Галина Хованская, председатель Комитета Госдумы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству:

    "При введении лицензирования и при большой вероятности потерять эту лицензию после двух предписаний, станут управляющие организации брать дома, которые остро нуждаются в капитальном ремонте? Нет, конечно. Как черт от ладана они будут от этих домов открещиваться. На кого эта проблема ляжет? На муниципалитеты. То есть на их бюджеты, которые и так на 98% на сегодняшний день являются дотационными".


 

По мнению Александра Козлова, проблему можно решить либо создавая муниципальные управляющие организации либо, что более эффективно, вводить экономические меры стимулирования управляющих компаний. 

 

Проблема контроля и ответственности 

Несмотря на достаточно широкие инструменты воздействия на управляющие организации, некоторые эксперты отмечают, что на самом деле возможности государства контролировать их деятельность достаточно ограничены. Дело в том, что государственный жилищный надзор не осуществляется в отношении управляющих организаций, так как они работают на основании лицензии (данное положение вступит в силу с 1 мая 2015 года). В итоге жилищные инспекции смогут проверять только соблюдение управляющими организациями лицензионных требований, перечень которых крайне мал, и к тому же является закрытым. 

"Ничего, кроме раскрытия информации, по сути дела, лицензионный орган не сможет контролировать после того, как выдаст управляющей организации лицензию. Поэтому если мы действительно хотим, чтобы в рамках лицензионного контроля органы государственного жилищного надзора проверяли соблюдает ли управляющая организация требования технических регламентов и вообще в целом Жилищного кодекса РФ, то нужно скорректировать ст. 193 Жилищного кодекса РФ в части перечня лицензионных требований", – считает руководитель жилищного сектора направления "Городское хозяйство" Фонда "Институт экономики города" Ирина Генцлер

Стоит отметить, что Минстрой России попытался решить данную проблему на уровне постановления Правительства РФ2. В проекте министерство прописало широкий перечень требований, соблюдение которых может проверяться в рамках лицензионного контроля. Однако документ получил отрицательное заключение Минэкономразвития России в ходе оценки регулирующего воздействия, в том числе потому, что он не согласуется с закрытым перечнем лицензионных требований. Таким образом, очевидно, что коллизию придется разрешать на уровне федерального законодательства. 

Кроме того, нормы, предусматривающие административную ответственность за осуществление деятельности по управлению многоквартирными домами без лицензии, вступают в силу с 1 января 2015 года, в то время как сама обязанность иметь лицензию возникает лишь 1 мая 2015 года. Данное противоречие также на практике может привести к затруднениям и требует устранения. 

В связи с принятием закона стоит и вопрос разграничения ответственности между собственниками жилых помещений в многоквартирных домах, ресурсоснабжающими организациями и управляющими компаниями. По мнению Татьяны Вепрецкой, на данный момент практически за все отвечают управляющие компании. 

"Нужно разделить такие понятия как коммунальный ресурс, коммунальная услуга и кто за что отвечает, ведь поступающий к дому ресурс изменить управляющая компания в самом доме уже не может – это редкое исключение в новых домах. Поэтому наше мнение сводится к тому, что ресурсоснабжающие организации должны осуществлять доставление коммунальных услуг до дома, а управляющая компания должна обеспечить предоставление коммунальных услуг уже в доме. И разграничить на этом ответственность. Тем самым уйти от ответственности за некачественное предоставление услуг, которые не зависят от управляющей компании", – считает она.  

 

    МНЕНИЕ
     

    Павел Качкаев

    Павел Качкаев, заместитель председателя Комитета Госдумы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству:

    "Часть вещей, которые мы обсуждали на рабочих группах, не вошла в закон о лицензировании по разным причинам. Идет на осеннюю сессию законопроект, который называется в просторечии "О повышении платежной дисциплины в жилищно-коммунальном хозяйстве"3. В нем, я уверен, будут приняты решения по формулировке функции управления, которая пока отсутствует в Жилищном кодексе РФ. Причем в тех поправках, которые сегодня есть, она рассматривается как для собственников, ТСЖ, так и для управляющих организаций. Каждая из этих сфер получит четкую формулировку функции управления. Управляющие организации будут отвечать за управление многоквартирным домом и надлежащее содержание общего имущества.

    В тех же поправках, которые сегодня рассматриваются, функции коммунальных услуг четко разделяются между управляющими компаниями и ресурсоснабжающими организациями. Ресурсоснабжающие организации получают статус исполнителя коммунальных услуг – платежи пойдут отдельно ресурсоснабжающим организациям и управляющим организациям. Причем по желанию ресурсоснабжающей организации, управляющие организации могут заниматься сбором платежей за коммунальные услуги по отдельному договору, с отдельной оплатой. Также в этих поправках есть значительные изменения в проведении общих собраний – мы должны подвигать собственников, чтобы они занимались содержанием собственного жилья".


 

Говоря о разграничении функций управляющих, ресурсоснабжающих организаций и собственников, также поднимается и вопрос об усилении ответственности последних. Неуплата коммунальных платежей негативно влияет на финансовое положение и качество услуг, управляющих компаний, поскольку ресурсоснабжающие организации взыскивают задолженность именно с них. Управляющая организация в свою очередь зачастую не имеет физической возможности взыскать задолженность с гражданина. 

"Мы подаем в суды, тратим деньги, госпошлину платим – результат нулевой. Судебный исполнитель возвращает [исполнительный документ] – нечего брать, не с кого брать. Если так будет продолжаться, этот круг невозможно будет разрубить", – обрисовал проблему заместитель председателя НП "Союз управляющих организации" Корюн Лазян

 

    МНЕНИЕ
     

    Игорь Шпектор

    Игорь Шпектор, председатель комиссии ОП РФ по развитию социальной инфраструктуры и ЖКХ:

    "Мы, конечно, строим гражданское общество, демократизация у нас, но не надо заигрывать с жителями. Нужно повысить их ответственность, потому что у нас в прессе почитаешь – все классно – 85-90% [граждан исправно платят за жилищно-коммунальные услуги]. На самом деле это не так, неуплаты идут повсеместно, и не надо это скрывать. До тех пор, пока мы не будем жестко относиться к потребителю, ничего не изменится, уговоры не помогут. Нужны жесткие меры".


 

Проблема обучения руководителей 

Одним из условий выдачи управляющей организации лицензии является получение ее должностными лицами квалификационного аттестата (ст. 202 Жилищного кодекса РФ). Документ будет выдаваться сроком на пять лет по результатам экзамена, порядок проведения которого уже разработал Минстрой России4. Всего кандидатам придется ответить на 100 вопросов, связанных с управлением многоквартирным домом, в течение 120 минут. При этом чтобы сдать экзамен, правильных ответов должно быть не менее 86.

 

    МНЕНИЕ
     

    Александр Козлов

    Александр Козлов, первый заместитель исполнительного директора НП "Национальный центр общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства "ЖКХ Контроль":

    "Квалификационные экзамены будут проводиться с момента запуска этой системы до 1 мая 2015 года. Мы с нашей сетью центров общественного контроля очень внимательно посмотрели вопросы, которые сейчас в проекте Минстроя России разработаны. Очень много неоднозначных формулировок, как самих вопросов, так и предлагаемых вариантов ответов. Крайне важно внимательно до момента запуска подойти к подготовке этих вопросов и ответов, чтобы впоследствии не было двойного толкования или неточностей. В целом, порядок, который предложен – 2 часа, 86 правильных вопросов из 100, наверное, это нормальный регламент
    проведения экзамена".



При этом вопросы имеют очень узкую специализацию и требуют высокого уровня знаний в соответствующей области. В связи с этим необходимо обеспечить возможность подготовки, в том числе и действующих руководителей управляющих организаций, к сдаче экзамена. Такой позиции придерживается, в частности, Игорь Шпектор: "Это сложный вопрос и достаточно неприятная тема, нужно подумать о том, чтобы все-таки организовать учебу для желающих, чтобы потом не получился взрыв"

Как отметил Александр Козлов, не во всех регионах система профессиональной подготовки, переподготовки сформирована и поэтому, возможно, подготовить должностных лиц управляющих компаний к сдаче экзаменов не получится. "Я думаю, что экзамены будут сданы раньше, чем во многих регионах будет предоставлена возможность проходить обучение и переподготовку", – пояснил он. 

По мнению Галины Хованской, в связи с проведением аттестации, возможно в ходе осенней сессии Госдумы придется переносить срок вступления закона в силу. "Получить лицензию можно только имея аттестат, но я не знаю, как коллеги из Минстроя России за полгода сумеют "обаттестатить" все управляющие организации. Это большой вопрос", – заметила она. По ее словам, проблема повышения профессионального уровня должностных лиц управляющих организаций стоит достаточно остро, и в идеале ее нужно было решать до введения лицензирования. 

 

***

Таким образом, закон имеет очевидные недостатки, которые отмечают многие эксперты, как из числа общественников и государственных служащих, так и представители самой отрасли. Очевидно, что без внесения в Жилищный кодекс РФ необходимых изменений, введение лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами может привести к ухудшению ситуации в сфере ЖКХ. В связи с этим, например, ОП РФ уже объявила о намерении направить Президенту РФ соответствующие предложения, выработанные совместно с Госдумой, Фондом содействия развитию ЖКХ, общественными организациями жилищного контроля и саморегулируемыми организациями управляющих компаний.

Источник: ГАРАНТ.РУ

 

Документы по теме: Новости по теме:

 

______________________________

1 Текст проекта размещен на официальном сайте Минстроя России.
2 Текст проекта постановления Правительства РФ "О лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами" размещен на Едином портале для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения.
3 C текстом законопроекта "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" можно ознакомиться на сайте Госдумы.
4 С текстом проекта приказа Минстроя России можно ознакомиться на Едином портале для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения.